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Un breve análisis del Nuevo Reglamento de Fiscalización y Sanción de las Actividades Pesqueras y Acuícolas

Escriben Milagros Mitma y Karina Zarbe / Iniciativa de Gobernanza Marina de la SPDA

El 10 de noviembre del presente año, se promulgó el Reglamento de Fiscalización y Sanción de las Actividades Pesqueras y Acuícolas (en adelante, el “nuevo Reglamento”), mediante Decreto Supremo 017-2017-Produce. Dicho Reglamento entró en vigencia el 1 de diciembre, reemplazando al Reglamento de Inspecciones y Sanciones Pesqueras y Acuícolas (en adelante, “RISPAC”).

Este nuevo Reglamento tiene entre sus principales objetivos: i. Generar un procedimiento administrativo sancionador expeditivo; ii. Establecer infracciones específicas; y, iii. Graduar las sanciones. A continuación, analizaremos brevemente las principales novedades que trae consigo.

Nueva clasificación de infracciones

Para facilitar la localización de la infracción y la sanción a ser aplicada, este nuevo Reglamento contiene infracciones clasificadas en los siguientes términos: a) Infracciones generales; b) Infracciones relacionadas a la actividad extractiva; c) Infracciones relacionadas al procesamiento; d) Infracciones relacionadas al transporte, comercialización y almacenamiento; e) Infracciones relacionadas a embarcaciones extranjeras y pesca deportiva; f) Infracciones relacionadas al ROP de la Amazonía y de la Cuenca del Titicaca; g) Infracciones relacionadas a la pesca de Atún; y, h) Infracciones relacionadas a Macroalgas.

Con este orden, se hace mucho más fácil encontrar un determinado supuesto de infracción, así como su sanción.

Nueva forma de determinar sanciones

A diferencia del RISPAC, en donde las sanciones de multa se determinaban sin ninguna metodología de cálculo, este nuevo Reglamento sí lo contempla. El Art. 35° establece una fórmula para el cálculo de la sanción de multa, considerando los siguientes factores: a) Multa expresada en UIT; b) Beneficio ilícito; c) Probabilidad de detección; y, d) Factores agravantes y atenuantes. Para ello, el Ministerio de la Producción (Produce), mediante Resolución Ministerial, actualizará el factor de “beneficio ilícito” cada año y, el de “probabilidad de detección”, cada dos, respectivamente. Sin perjuicio de que dichos factores se actualicen antes del plazo previsto por razones debidamente justificadas.

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Sobre el particular, mediante la Resolución Ministerial 591-2017-Produce de fecha 01 de diciembre del presente año, se han aprobado los componentes de la variable “B” de fórmula para el cálculo de la sanción de multa establecida en el nuevo Reglamento, así como los valores de la variable “P” y de los demás componentes de las variables para el cálculo de la sanción de suspensión, los cuales se detallan en sus Anexos I al VIII.

De otro lado, un tema importante también a resaltar es la inclusión de los atenuantes y agravantes como factores a ser considerados para el cálculo del monto de la multa, toda vez que en el RISPAC no se encontraban regulados.

Al respecto, el Art. 43° establece tres tipos de atenuantes, los cuales se muestran a continuación:

De otro lado, los agravantes se encuentran contemplados en el Art. 44° del nuevo Reglamento; son los que se muestran a continuación:

Con esta nueva metodología de cálculo, lo que busca Produce es brindar un tratamiento equitativo y más transparente a los administrados, en tanto pone de conocimiento público los criterios objetivos que permiten la graduación de las multas. Y, asimismo, evita la imposición de multas de manera desproporcionada y diferenciada.

Inclusión del caso de “reincidencia”

Una especial mención merece la reincidencia, considerada en el nuevo Reglamento como un factor agravante. La reincidencia es entendida como la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción. Ello se aplica en función al principio de razonabilidad de la potestad administrativa sancionadora, contemplado en la Ley 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual señala que “[…] las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. […].”

La reincidencia se encuentra contemplada en el Art. 36° del nuevo Reglamento y será aplicable para:

Infracciones que afectan la preservación y sostenibilidad de los recursos declarados plenamente explotados, en recuperación o protegidos; y,
Otras infracciones.

A continuación se grafica los dos supuestos de reincidencia, medida con la que se espera desincentivar la comisión de infracciones a la legislación pesquera, toda vez que por cada infracción cometida por el administrado, las sanciones serán gradualmente mayores entre una y otra, y así hasta el límite de cuatro veces cometida la misma o acarreándole a éste la pérdida de su derecho otorgado. No obstante lo mencionado, el hecho de que solo opere cuando se cometa la misma infracción dentro del plazo de un año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción, va a limitar considerablemente la aplicación de la reincidencia. Por lo que, consideramos que este tiempo debió ser mayor a un año.

Inclusión de título referido a la articulación conjunta de entidades competentes

La inclusión del Título VI denominado “Autoridades de colaboración” es una buena iniciativa que busca abordar la falta de articulación conjunta de diversas entidades con competencia en el sector pesca. Los Art. 55° y 56° reconocen las competencias de la Autoridad Marítima Nacional – Dirección General de Capitanías y Guardacostas del Perú (Dicapi), así como de la Policía Nacional del Perú y el Ministerio Público, respectivamente, en el sector pesca. No obstante, se deja de lado el reconocimiento e inclusión de más actores competentes como lo es el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) para la fauna silvestre marina que interactúa con los recursos hidrobiológicos como los lobos marinos, tortugas marinas y aves marinas; y especialmente de los gobiernos regionales y locales. Una tarea pendiente y urgente es trabajar protocolos de actuación conjunta entre las entidades involucradas en acciones de fiscalización y sanción.

Medidas correctivas y reducción de medidas cautelares

Una novedad es el establecimiento de medidas correctivas, las cuales se contemplan en el Art. 45° de este nuevo Reglamento y tienen por finalidad el de revertir, reponer, reparar o disminuir, en la medida de lo posible, el efecto nocivo que la conducta infractora ha provocado en los recursos hidrobiológicos, así como evitar un riesgo o daño a los mismos. Entre ellos tenemos: a) decomiso; b) inmovilización; c) paralización; d) devolución del recurso hidrobiológico vivo a su medio natural; y, e) recojo de los residuos o descartes arrojados al mar.

Sobre el particular, es pertinente diferenciar la aplicación de las medidas correctivas de las cautelares. En ese sentido, mientras que las medidas correctivas son de aplicación inmediata en la etapa de fiscalización de Produce, lo cual difiere del concepto manejado en otros sectores -estas se disponen en la resolución final administrativa-, las medidas cautelares, por su parte, pueden aplicarse antes o durante el procedimiento administrativo sancionador.

Con las medidas correctivas, lo que busca Produce es ir un paso más adelante con la restauración de la situación al estado anterior y así minimizar el perjuicio ocasionado en contra de nuestros recursos.

Fianalmente, a diferencia del antiguo RISPAC que contemplaba tres medidas cautelares, el decomiso, la inmovilización y la suspensión temporal, el Art. 47° del nuevo Reglamento contempla solo dos, el decomiso y la suspensión del derecho otorgado. Es decir, la inmovilización pasa a ser parte de las medidas correctivas.

Construcción de embarcaciones ilegales en astilleros legales e ilegales

La construcción de embarcaciones pesqueras artesanales no autorizadas, tanto en astilleros legales como ilegales, representa un gran problema para el sector pesca en la actualidad. Lamentablemente, el nuevo Reglamento no ha incluido multas que realmente sean disuasivas para quienes realizan dicha actividad ilegal.

Recordemos que el RISPAC contemplaba el supuesto de infracción “[…] la construcción de embarcaciones artesanales durante períodos de prohibición”, lo cual era sancionable con una multa de 1 UIT y la posible aplicación de una medida cautelar de paralización de dicha construcción. Esta sanción no resultaba disuasiva, ni era proporcional al daño causado por el incremento del esfuerzo pesquero. Asimismo, la medida cautelar aplicada no garantizaba que la embarcación no se terminara de construir.

Con el nuevo Reglamento, este supuesto de infracción se contempla en el Código 18 de su anexo, en los siguientes términos: “La construcción en el país o el internamiento de embarcaciones pesqueras de mayor o menor escala de bandera nacional, destinadas a realizar faenas de pesca, sin contar con la autorización previa de incremento de flota, así como la construcción de embarcaciones artesanales durante períodos de prohibición”. No obstante, solo le es aplicable una multa, la cual sigue resultando no disuasiva, en tanto no recae ninguna acción sobre la embarcación, no existiendo garantía de que ésta no termine en el mar.

De acuerdo a lo informado por Produce, se encuentra elaborando, junto a la Dicapi, una norma específica para combatir de manera más eficaz y eficiente la construcción de embarcaciones pesqueras artesanales sin autorización, así como para erradicar los astilleros ilegales. Por lo que, saludamos la iniciativa y esperamos que dicha norma sea aprobada a la brevedad, considerando que el Reglamento no ha propugnado una mejora en la sanciones a imponerse en este caso.

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