Intro

Pajonales, fuente de vida

En las alturas del Perú se desarrolla un ecosistema único. Arbustos y hierbas, captan el agua de la lluvia y el ambiente, lo filtran y lo sueltan constantemente hacia las tierras bajas. La naturaleza asegura así el agua que beberán las aves y animales del bosque, un terreno más fértil para las plantas, y también el agua que llegará a familias y comunidades. Los páramos, pajonales y humedales funcionan así, atrapando el agua, como un tesoro. Y es también como un tesoro que debemos de cuidar estos ecosistemas.

Lejos de las grandes ciudades, la vida discurre de diferentes maneras. La necesidad muchas veces obliga a quemar pajonales para ganar más terreno para agricultura o para alimentar al ganado. Aunque hay beneficios inmediatos, nos quedamos sin las fuentes de agua de las alturas: los pajonales.

Junto a las comunidades, hemos venido recorriendo y conversando sobre aquello que se está depredando. Hoy, lo que se busca, es que la quema de pajonales, páramos y humedales sea incluida con la modificación de los artículos 310 y 310-C del Código Penal, para que por lo menos así, sigamos asegurando su protección.

Las once ecorregiones del Perú propuestas por A. Brack, entre ellas, se encuentra el páramo. [Pasa el cursor sobre la imagen y encuentra más información]

Fuego

El fuego: enemigo del pajonal

 

Para los pobladores de Chuiquibamba y Tancho Jalca (Amazonas), algo que caracteriza a los pajonales es que luego de ser quemados, vuelven a crecer con rebrotes más tiernos y palatables, por lo que es considerado un mejor forraje para el ganado, en comparación a la paja crecida. Es por esto que muchos ganaderos, queman pajonales con la finalidad de que su ganado tenga una mejor comida. El problema es que al hacerlo afectan el rol que cumplen y, en muchos casos, provocan incendios de mayores dimensiones que no pueden controlar.

Por otro lado, con la intención de limpiar rápidamente el bosque y sembrar cultivos, se queman bosques y pajonales. Esto hace que la temperatura del suelo aumente y que se pierdan nutrientes, como el nitrógeno, o que desaparezcan progresivamente organismos que favorecen la descomposición de la materia orgánica y la disponibilidad de nutrientes para el crecimiento de vegetación.

También, hay prácticas que están vinculadas a creencias ancestrales de diversos pobladores. Se dice que al quemar estas zonas se atraerán lluvias para los cultivos o hará que esta pare, despejará las nubes y se podrá recolectar leña. Esta idea carece de sustento científico, lo único que se ha comprobado es que quemar pajonales afecta los acuíferos, que son nuestras reservas de agua.

 

Dinámica del fuego (Fuente: UPCH)

 

Incendios forestales

Incendios forestales en el Perú

 

Los incendios forestales son un problema constante en regiones como Amazonas, Huánuco, Junín, Pasco, Cusco y Cajamarca. En épocas de poca lluvia y fuertes vientos, estas quemas o incendios tienden a propagarse. 2016 fue uno de los años con más incendios forestales de los últimos tiempos. Solo al interior de áreas protegidas, se quemaron más de 2600 hectáreas siendo el Parque Nacional Cutervo, el Santuario Nacional Tabaconas-Namballe, el Bosque de Protección Pagaibamba, en Cajamarca, y el ACP Huaricancha (Piura), las áreas más afectadas. Recientemente, en noviembre del 2017, el ACP Milpuj-La Heredad (Amazonas) también se vio afectado por un incendio forestal.

 

Cuando hablamos sobre incendios forestales, se piensa que lo que se quema es solo bosque. Sin embargo, muchos de estos incendios afectan ecosistemas frágiles como los páramos y los bofedales, que junto con los pajonales de altura recargan los acuíferos y regulan el abastecimiento de agua en cabeceras de cuenca. Pese a su importancia en cuanto a la provisión de servicios hídricos, en el Perú no hay una estrategia integral para enfrentar la quema de pajonales de altura, páramos y bofedales.

Alertas de fuego anuales en el Perú. Fuente: Global Forest Watch [Pasa el cursor sobre la imagen y encuentra más información]

En nuestra legislación no existe una definición clara sobre qué son pajonales, páramos o humedales altoandinos. A ello se suma el hecho de que no existe un catastro forestal detallado que los delimite y con el que las autoridades puedan determinar rápidamente qué tipo de ecosistema es el que se ha visto afectado según sus coordenadas. En el caso específico de los pajonales, no se encuentran determinados por la legislación como un recurso forestal y tampoco están incluidos en la lista de ecosistemas frágiles. Además, la quema de pajonales no está tipificada como delito en el Código Penal, por ello, cuando se quema un pajonal, no se puede interponer una denuncia penal contra la persona que lo haya causado.

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El reglamento de la anterior Ley Forestal y de Fauna silvestre Nº 27308, establecía un Sistema Nacional de Prevención y Control de Incendios y Plagas Forestales, además de un Plan de Prevención y otros instrumentos de gestión incluidos en sus artículos 28 al 31, que en la realidad nunca fueron efectivamente aplicados.

En la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre Nº 29763 y su reglamento, se contempla la aprobación, por parte del Serfor, de un Plan Nacional Forestal y de Fauna Silvestre, este deberá regular acciones de prevención y control de incendios forestales, entre otras acciones.


A la fecha, dicho Plan continúa en construcción. Ante los incendios, el Estado ha venido actuando sobre la marcha. Por ejemplo, se dio declaraciones de emergencia en Cajamarca y Lambayeque, a fin de implementar medidas urgentes e inmediatas para prevenir y mitigar los efectos causados por los incendios forestales en dichas zonas.


Asimismo, algunas dependencias descentralizadas del Serfor vienen trabajando de manera independiente en talleres para fortalecer actividades de prevención en la población, con el fin de evitar el uso irresponsable del fuego durante la preparación de terrenos para cultivo agrícola, en el pastoreo y procesos artesanales de recolección.

Leyes

¿Cómo se protege legalmente los pajonales, humedales y páramos?

 

Al momento, existen dos vías de protección legal (penal y administrativa), pero estos ecosistemas solo están protegidos por la vía administrativa. Por ello, presentamos este análisis para buscar ampliar su protección y defensa.

La vía administrativa

El marco legal podría ser mejorado, pero sí cabe la posibilidad de sancionar a personas que afecten pajonales, humedales altoandinos y páramos. El artículo 5 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre N° 29763, indica que los recursos forestales comprenden a los bosques naturales, las plantaciones forestales, las tierras cuya capacidad de uso mayor sea forestal y para protección, con o sin cobertura arbórea; y los demás componentes de la flora terrestre y acuática emergente, incluyendo su diversidad genética. 

Los páramos, bofedales (humedales altoandinos y de costa) y los llamados “pajonales” que se encuentran en valles y montañas son “componentes de la flora terrestre” y, por lo tanto, recursos forestales protegidos por la legislación forestal. El Reglamento de Gestión Forestal aprobado mediante Decreto Supremo N° 018-2015-MINAGRI, establece en el artículo 207 que es una infracción muy grave “realizar la quema de los recursos forestales que forman parte del Patrimonio”.

Según el artículo 209.2, ante la quema de pajonales, se pueden imponer multas de más de 40 mil soles hasta 20 millones de soles. Aunque dicho monto podrá ser calculado y revisado según los criterios de gradualidad de la sanción (Resolución N° 004-2018-SERFOR-DE), no se podría imponer multas menores a S/ 405. Por otro lado, no todas las autoridades forestales cuentan con un órgano de cobranza coactiva y a esto se suma el hecho de que difícilmente se identifique a los autores de la quema de pajonales y páramos o  los mismos no cuenten con medios económicos ni propiedades embargables. Finalmente, el pago de esta multa no se produce y no se genera ningún castigo por el daño cometido.

De acuerdo al Artículo IX de la  Ley General del Ambiente (N° 28611), quien  cause degradación ambiental está obligado a adoptar medidas para su reparación sin perjuicio de otras responsabilidades administrativas, civiles y penales. Por tanto, si una persona es responsable de la quema de pajonales, se le puede imponer una sanción penal, y a su vez, administrativa, por un mismo hecho.

La vía penal

Es importante resaltar que la quema de pajonales, humedales y páramos, no está contemplada como un delito penal. Actualmente, solo los bosques o formaciones boscosas son el único recurso forestal cubierto en el código. Así, el artículo 310 establece claramente que “será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de seis años y con prestación de servicios comunitarios de cuarenta a ochenta jornadas el que, sin contar con permiso, licencia, autorización o concesión otorgada por autoridad competente, destruye, quema, daña o tala, en todo o en parte, bosques u otras formaciones boscosas, sean naturales o plantaciones”.

Régimen especial como ecosistemas frágiles

La Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre define a los ecosistemas frágiles como “ecosistemas con características o recursos singulares con baja resiliencia (capacidad de retornar a sus condiciones originales), e inestable ante eventos impactantes de naturaleza antropogénica, que produce en el mismo, una profunda alteración en su estructura y composición. La condición de fragilidad es inherente al ecosistema y sólo se manifiesta bajo las condiciones de disturbio. Queda establecido que, a mayor fragilidad, mayor es la necesidad de protección del ecosistema”.

En el artículo 99 de la Ley General del Ambiente, se menciona que los bofedales, humedales y páramos son ecosistemas frágiles y que las autoridades públicas deben adoptar medidas especiales para su protección. Consideramos que sería importante incluir a los pajonales en dicho artículo.

Con miras a proteger estos ecosistemas, el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) gestiona una Lista sectorial de ecosistemas frágiles. Hasta la fecha, se ha registrado once ecosistemas en dicha relación, pero aún no se ha incluido a ningún pajonal, bofedal o páramo.

Medidas de protección y vacíos legales ante la quema de pajonales, páramos, bofedales y humedales

Marco legal

Norma

Comentarios

Ley Forestal y de Fauna Silvestre N° 29763222 El artículo 5 indica que los recursos forestales comprenden a los bosques naturales, las plantaciones forestales, las tierras cuya capacidad de uso mayor sea forestal y para protección, con o sin cobertura arbórea; y los demás componentes de la flora terrestre y acuática emergente, incluyendo su diversidad genética. Los pajonales, humedales altoandinos y páramos se consideran componentes de flora terrestre.
Reglamento para la Gestión Forestal (D.S. N° 018-2015-MINAGRI) Los artículos 207 y 209 establecen como una infracción muy grave realizar la quema de los recursos forestales que forman parte del Patrimonio, lo cual puede acarrear multas que van desde los más de 40 mil soles hasta 20 millones de soles.
Reglamento para la Gestión de Fauna Silvestre (D.S. N° 019-2015-MINAGRI) El artículo 191 contempla las infracciones leves, graves y muy graves en materia de fauna silvestre, las cuales a su vez podrían ser causadas por una quema de recursos forestales.
Reglamento para la Gestión de Plantaciones Forestales y Sistemas Agroforestales (D.S. N° 020-2015-MINAGRI) El artículo 107 considera como una infracción muy grave el provocar incendios forestales y realizar la quema de recursos forestales.
Reglamento para la Gestión Forestal y de Fauna Silvestre en Comunidades Nativas y Campesinas (D.S. N° 021-2015-MINAGRI) El artículo 137 considera como una infracción muy grave el provocar incendios forestales y realizar la quema de recursos forestales.
Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2014 – 2021 (D.S. Nº 034-2014-PCM) Este plan establece directrices generales en la Gestión del Riesgo de Desastres (GRD), de cumplimiento obligatorio para las entidades públicas del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Sinagerd). Para prevenir, reducir y controlar los factores de riesgo de desastres, lo cual incluye a incendios forestales bajo ciertas condiciones de riesgo.
Código Penal promulgado por Decreto Legislativo Nº 635 El artículo 310 sanciona con pena privativa de libertad a quien sin contar con permiso, licencia, autorización o concesión otorgada por autoridad competente, destruye, quema, daña o tala, en todo o en parte, bosques u otras formaciones boscosas, sean naturales o plantaciones.
Ley General del Ambiente Nº 28611 El artículo 99 menciona que los bofedales, humedales y páramos son ecosistemas frágiles y que las autoridades públicas deben adoptar medidas especiales para su protección.
Política Nacional del Ambiente (D.S. Nº 012-2009-MINAM) El eje de la Política 1 establece que se deben proteger ecosistemas frágiles, como los humedales y las cuencas de la región costera.
Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (D.S. Nº 009-2013-MINAM) El lineamiento 2 establece que debe haber una gestión especial para la conservación y aprovechamiento sostenible de ecosistemas forestales y otros tipos de vegetación silvestre, que se encuentran sujetos a amenazas o procesos de degradación.
Estrategia de Diversidad Biológica al 2012 y su plan de acción 2014 – 2018 (D.S. Nº 009-2014-MINAM) Esta norma busca el uso sostenible de la biodiversidad y contrarrestar sus impactos y amenazas.
Reglamento Ambiental para las Actividades de Exploración Minera (D.S. Nº 020‐2008‐EM) El artículo 11 busca la protección de los bofedales y humedales durante las actividades de exploración minera.
Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica (D.S. Nº 087-2004-PCM) El artículo 9 considera zonas de protección y conservación ecológica a las áreas de humedales.

Propuesta

Nuestra propuesta

 

Para proteger de forma más integral a pajonales, humedales y páramos, proponemos:

  • Al Serfor: priorizar la inclusión de estos ecosistemas en la Lista sectorial de ecosistemas frágiles.
  • Al Ministerio de Agricultura (Minagri): difundir técnicas y alternativas de agricultura y ganadería en estas zonas.
  • Al Serfor, Minagri, Ministerio de Educación y a los gobiernos regionales: asumir mayor liderazgo en el tema, a través de campañas de sensibilización en las que se difundan los impactos negativos y la importancia de proteger a los pajonales, humedales y páramos.
  • Y, desde el enfoque legal: modificar los artículos 310 y 310-C del Capítulo II del Título XIII, Delitos contra los Recursos Naturales, del Código Penal.

Sobre el último punto, proponemos hacer una mención específica, en el artículo 310, a pajonales, páramos y humedales dado que son ecosistemas de vital importancia para la provisión de servicios ambientales. En cuanto al artículo 310-C, proponemos incluir la afectación de los ecosistemas frágiles registrados como forma agravada de los delitos consignados en los artículos 310, 310-A y 310-B.

Sugerimos la siguiente redacción para dichos artículos:

Artículo 310.- Delitos contra los bosques o formaciones boscosas, pajonales, páramos y humedales. Será reprimido con pena privativa de libertad no menor de cuatro años ni mayor de seis años y con prestación de servicios comunitarios de cuarenta a ochenta jornadas el que, sin contar con permiso, licencia, autorización o concesión otorgada por autoridad competente, destruye, quema, daña o tala, en todo o en parte, pajonales, páramos, humedales, bosques u otras formaciones boscosas, sean naturales o plantaciones.

 

Artículo 310-C.- Formas agravadas. En los casos previstos en los artículos 310, 310-A y 310-B, la pena privativa de libertad será no menor de ocho años ni mayor de diez años, bajo cualquiera de los siguientes supuestos:
1. Si se comete el delito al interior de tierras en propiedad o posesión de        comunidades nativas, comunidades campesinas, pueblos indígenas, reservas indígenas; o en reservas territoriales o reservas indígenas a favor de pueblos indígenas en contacto inicial o aislamiento voluntario, áreas naturales protegidas, ecosistemas frágiles debidamente registrados en la Lista Sectorial de Ecosistemas Frágiles, zonas vedadas, concesiones forestales o áreas de conservación privadas debidamente reconocidas por la autoridad competente.
2. Si como consecuencia de la conducta prevista en los artículos correspondientes se afecten vertientes que abastecen de agua a centros poblados, sistemas de irrigación o se erosione el suelo haciendo peligrar las actividades económicas del lugar.
3. Si el autor o partícipe es funcionario o servidor público.
4. Si el delito se comete respecto de especímenes que han sido marcados para realizar estudios o han sido reservados como semilleros.Si el delito se comete con el uso de armas, explosivo o similar.Si el delito se comete con el concurso de dos o más personas.
5. Si el delito es cometido por los titulares de concesiones forestales.
6. Si se trata de productos o especímenes forestales maderables protegidos por la legislación nacional.
La pena privativa de libertad será no menor de diez años ni mayor de doce años cuando:
1. El agente actúa como integrante de una organización criminal.
2. El autor causa lesiones graves o muerte durante la comisión del hecho delictivo o a consecuencia de dicho acto.
3. Si el hecho delictivo se realiza para cometer delitos tributarios, aduaneros y de lavados de activos.
4. Financie o facilite la comisión de estos delitos.

Actúa

Colabora y protege los pajonales

¿Qué es lo que tienen que hacer las autoridades para que se proteja de manera efectiva a los pajonales, humedales y bofedales?

¿Cómo puedo ayudar?

1  Firma esta petición, cuando lleguemos a los 1000 suscriptores enviaremos una carta a los congresistas para pedirles que incluyan a la quema de pajonales como un delito ambiental.

2  Utiliza el hashtag #SinPajonalesNoHayAgua para difundir fotografías de quemas y daños contra este recurso.

3  Comparte esta iniciativa en tus redes sociales para difundir la urgente necesidad de tener medidas de protección de nuestras fuentes de agua

 


Fuentes

Cuello, N. & Cleef, A.M. (2009). The páramo vegetation of Ramal de Guaramacal, Trujillo state, Venezuela. 2. Azonal vegetation. Phytocoenologia, 39(4), 389–409.

Pulgar, I., Izco, J. &  Jadán, O. (2010). Flora selecta de los pajonales de Loja-Ecuador. Pág. 35-43. Obtenido de: http://www.flacsoandes.edu.ec/libros/145051-opac

Maldonado, F.  (2014). An introduction to the bofedales of the Peruvian High Andes. International Mire Conservation Group, Lima, Peru. Volume 15, Article 05, 1–13. Obtenido de: http://mires-and-peat.net/media/map15/map_15_05.pdf

Comunidad Andina (2009). Atlas de los andes del norte y centro. Lima. Pág. 15 

Agradecimientos

* A Fernando Rubio del Valle y Constantino Aucca Chumbe por ayudarnos a una mejor comprensión de los aspectos técnicos relacionados con esta propuesta.

* A Walter Wust por las fotografías recientes de pajonales.