Escribe: César Bedoya G.

 

El presente artículo busca plantear algunas reflexiones e ideas en torno a la relación entre la gobernanza territorial y las controversias o conflictos que pueden surgir en el proceso de creación de una área de conservación regional (ACR) y su posterior gestión. Consideramos como punto de partida que la sostenibilidad de las ACR depende tanto de su diseño, como de la calidad de los arreglos institucionales que la sostendrán en el tiempo.

La Ley 26834, referida como Ley de Áreas Naturales Protegidas, promulgada en junio de 1997, que establece que los gobiernos regionales podrán gestionar la tramitación de la creación de Áreas de Conservación Regional en su jurisdicción, siendo creadas sobre espacios con importancia ecológica significativa, pero que no necesariamente califican para formar parte del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sinanpe). Las ACR tienen como finalidad conservar la diversidad biológica y contribuir al desarrollo sostenible de la región. En tal sentido, se constituyen como espacios donde confluyen múltiples intereses sean ecológicos, productivos, culturales y políticos de distinta escala, con lo que se convierten en escenarios en los que, sin mucho esfuerzo, pueden surgir controversias y conflicto de distinta escala y naturaleza.

Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el concepto de gobernanza hace alusión a “los elementos que permiten a un conjunto de actores independientes trabajar de manera colaborativa, complementando sus competencias, coordinando sus esfuerzos y sumando sus recursos. Estos elementos son, en algunos casos, explícitos y formales, como en el caso de las reglas de coordinación interinstitucional o de los organismos colectivos de discusión o decisión; y, en otros, son tácitos e informales, como los valores que orientan la acción de una comunidad, su capital social, las instancias informales de encuentro y diálogo entre sus integrantes”[1].

Aplicada a las ACR, la noción de gobernanza territorial, nos lleva a reconocer que la autoridad ambiental subnacional, no es la única fuente de reglas relevantes y significativas que establecerán las formas cómo se llevará a cabo la interacción entre los múltiples actores en el espacio. Comunidades campesinas e indígenas, gobiernos locales (provinciales, distritales, centros poblados), la empresarial privada, organizaciones de sociedad civil, agencias nacionales sectoriales; todas inciden, con distinta intensidad, sobre lo que ocurre dentro y en el entorno de la ACR. En tal sentido, la calidad de la gobernanza territorial no se medirá únicamente por la existencia de determinado instrumento de gestión (un plan maestro) o la institución que se instale para su manejo (comité de gestión) sino fundamentalmente, por la capacidad efectiva (relacional) del entramado institucional para deliberar y producir decisiones legítimas, su implementación y su adaptación en el contexto generado.

En general, suelen identificarse tres dimensiones interrelacionadas de gobernanza territorial en un determinado espacio: la dimensión normativa, organizacional y la relacional. Cuando nos referimos a la dimensión normativa, estamos hablando del marco legal general y específico que tiene que ver con la creación de la ACR, donde se definen los detalles de aspectos como la zonificación, los usos, las restricciones, entre otros. La dimensión organizacional, implica el diseño e implementación de las instancias requeridas para las coordinaciones, dígase comité de gestión, espacios de diálogo, consejos consultivos, además de las capacidades técnicas y financieras de la autoridad regional para hacer cumplir las reglas instituidas. Por último, y no menos importante, la dimensión relacional, que tiene que ver con los vínculos que se tejen sobre el territorio, su historia, la visión que comparten los actores, la confianza tejida entre ellos, la percepción de legitimidad de la autoridad de conservación y el proceso de la ACR.

En un artículo anterior nos referíamos a que, en general, las controversias o conflictos que se dan durante la fase de creación de una ACR y tendríamos aquellos referidos a los temores activados por la presunción de restricciones sobre el uso de los recursos naturales como puede ser el temor a perder acceso a los bosques, zonas de pastoreo, lugares de pesca u otras actividades de recolección, restricciones para la actividad agrícola. Los temas asociados a las disputas por la tenencia y los derechos sobre la tierra, las superposiciones entre el área propuesta y los predios pre existentes de comunidades campesinas o nativas, predios privados no saneados, la activación de conflictos por límites territoriales entre comunidades. Los conflictos derivados por el acceso o manejo de información certera y oportuna, rumores sobre las consecuencias derivadas de la creación de la ACR, desalojos, expropiaciones, temores y expectativas sobre los posibles beneficios. Los que tienen que ver con intereses económicos contrapuestos, en donde entran a tallar actividades lícitas como ilícitas (minería, hidrocarburos, actividad forestal, infraestructura, etc.).

Podemos decir que, en el marco de la gobernanza territorial, el abordaje de conflictos debería pasar de ser una acción generalmente reactiva hacia acciones más centradas en lo preventivo, apelando a la deliberación estructurada, al diálogo previo, a espacios de negociación permanente, en el aprendizaje institucional y la evaluación frecuente de los procesos de abordaje y sus resultados. En este entendimiento podríamos considerar en incidir sobre:

• La participación temprana y cogestión efectiva: Los conflictos por legitimidad se reducen sustancialmente cuando las poblaciones locales participan desde las etapas iniciales de categorización y zonificación, y no solo como receptoras de información sobre decisiones ya adoptadas. Los esquemas de cogestión —con comités mixtos que incluyen representantes comunitarios con capacidad real de incidencia, no meramente consultiva— tienden a producir acuerdos más estables en el tiempo.
• La zonificación negociada y usos compatibles: Frente a los conflictos por uso de recursos, un instrumento relevante es la zonificación previamente deliberada y negociada. En lugar de imponer una restricción uniforme sobre toda la superficie del área, se identifican zonas de uso directo, aprovechamiento sostenible y protección estricta a partir de un diálogo explícito con quienes dependen del territorio. Esto no elimina las restricciones, pero las hace más legítimas al construirlas de manera conjunta y acordada.
• Mecanismos de diálogo y mediación: Cuando el conflicto ya se ha manifestado, las mesas de diálogo facilitadas por terceros con legitimidad ante las partes —Defensoría del Pueblo, universidades, organismos de cooperación, agentes terceros neutrales— han mostrado utilidad para desescalar disputas puntuales, especialmente en casos de superposición de derechos donde intervienen actores con asimetrías importantes de poder. La eficacia de estos mecanismos depende, sin embargo, de que existan instancias estatales con capacidad y voluntad de implementar los acuerdos alcanzados. En este último punto entran a tallar las capacidades desplegadas por la Secretaría de Gestión Social y Diálogo de la PCM, las instancias sectoriales y regionales especializadas en la prevención y resolución de conflictos.
• Articulación intersectorial e intergubernamental: Buena parte de los conflictos por superposición de competencias no se resuelven en el nivel del área protegida, sino en instancias de coordinación entre sectores —ambiente, minería, agricultura, infraestructura— y entre niveles de gobierno. La creación de protocolos de compatibilización previa, antes de otorgar nuevos derechos sobre el territorio, resulta más eficaz que la resolución de disputas una vez que los derechos superpuestos ya han sido otorgados.

Lo arriba planteado debería ir complementado con:

• La incorporación efectiva de la caracterización social y de derechos de uso como insumo obligatorio, y no accesorio, del proceso técnico de categorización y zonificación.
• El establecimiento de instancias de gestión participativa con capacidad decisoria efectiva, con reglas claras de representación y rendición de cuentas hacia las comunidades.
• El desarrollo de protocolos interinstitucionales que anticipen la compatibilización de derechos antes del otorgamiento de nuevas concesiones o títulos sobre el territorio.
• El fortalecimiento las capacidades técnicas y financieras de las autoridades regionales de conservación, de modo que puedan sostener procesos de diálogo de mediano plazo y no solo respuestas de coyuntura.
• El diseño de mecanismos de distribución de beneficios —turismo, servicios ecosistémicos, empleo local—visibles y verificables para las poblaciones vecinas al área.

Las ACR no pueden entenderse como espacios aislados del entramado político y social que las rodea. Su sostenibilidad de largo plazo depende, en gran medida, de la calidad de la gobernanza territorial que las sostiene; de la existencia de reglas claras y compatibles entre sectores, de espacios de participación con incidencia real y de mecanismos de diálogo capaces de procesar el conflicto como parte normal de la gestión, y no como una anomalía a suprimir. Avanzar en esa dirección supone reconocer que la conservación efectiva es, ante todo, un problema de arreglos institucionales y de relaciones de confianza entre actores con intereses distintos pero interdependientes sobre un mismo territorio.

 

 

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[1] Ver: https://www.cepal.org/sites/default/files/events/files/gobernanza_multi-nivel_v5_vl.pdf