Lineamientos para la identificación y actualización de ecosistemas frágiles: ¿qué novedades trae?
- En mayo se publicaron los nuevos Lineamientos para la identificación y actualización de Ecosistemas Frágiles para su incorporación en la Lista Sectorial de Ecosistemas Frágiles. Estos nuevos lineamientos traen novedades en relación a los lineamientos aprobados en el 2018.
lunes
22 de junio, 2026
Foto: SPDA
Escriben: Francisco Rivasplata (asesor legal de Política y Gobernanza Ambiental de la SPDA) y Angélica Gómez (consultora de Bosques y Servicios Ecosistémicos de la SPDA)
Los ecosistemas frágiles son ecosistemas que tienen baja capacidad de resiliencia o alta sensibilidad ante las presiones antrópicas y naturales. Al mismo tiempo, son ecosistemas que constituyen una alta importancia ecológica debido a su contribución a la conservación de la biodiversidad, a la provisión de servicios ecosistémicos y a la regulación de procesos ecológicos esenciales[1].
Estas características especiales hacen que el Estado deba promover medidas especiales para su protección tal como lo ha establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), al señalar que “las medidas que un Estado deba adoptar para la conservación de ecosistemas frágiles serán mayores y distintas a las que corresponda adoptar frente al riesgo de daño ambiental de otros componentes del medio ambiente”[2]. Este criterio ha sido asumido también por el Tribunal Constitucional Peruano en la Sentencia del Pleno 343/2020[3].
A nivel legal, en el artículo 99 de la Ley 28611, Ley General del Ambiente, se resalta la vulnerabilidad de los ecosistemas frágiles y la necesidad de promover medidas especiales para su protección. Asimismo, señala que “los ecosistemas frágiles comprenden, entre otros, desiertos, tierras semiáridas, montañas, pantanos, páramos, jalcas, bofedales, bahías, islas pequeñas, humedales, lagunas alto andinas, lomas costeras, bosques de neblina y bosques relicto”.
Por su parte, la Ley 29763, Ley Forestal y de Fauna Silvestre (LFFS), establece en su artículo 107 que es el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) la entidad encargada de aprobar la lista de ecosistemas frágiles. Esta lista sectorial fue aperturada en el 2013 mediante Resolución Ministerial 0274-2013-MINAGRI[4].
En ese marco, el pasado 14 de mayo se publicaron los nuevos Lineamientos para la identificación y actualización de Ecosistemas Frágiles para su incorporación en la Lista Sectorial de Ecosistemas Frágiles. Estos nuevos lineamientos traen novedades en relación a los lineamientos aprobados en el 2018[5], entre ellas:
1. Sobre el procedimiento de identificación: Establecimiento de criterios de elegibilidad antes del inicio del proceso de identificación de ecosistemas frágiles
Los nuevos lineamientos establecen expresamente criterios de elegibilidad de un ecosistema frágil, como “condiciones mínimas que debe cumplir un área para ser admitida al proceso de identificación de ecosistemas frágiles”. Entre estas condiciones mínimas, la norma del 2026 prioriza expresamente la vulnerabilidad del ecosistema “frente a las amenazas actuales y potenciales de origen antrópico (actividades ilícitas) y/o natural que ponen en riesgo la integridad del ecosistema”.
Contrario a lo establecido en la versión pre publicada en abril de la propuesta de lineamientos[6], la cual establecía de manera errónea como un criterio de elegibilidad de la lista de ecosistemas frágiles la ausencia de intervención de “actividades ilícitas que pongan en riesgo la gobernabilidad y seguridad de su gestión”, la versión final de los lineamientos está en la línea de las observaciones y comentarios enviados por la SPDA retirándose dicho criterio. En su lugar se ha incluido como un criterio de elegibilidad la “condición de vulnerabilidad frente a las amenazas actuales y potenciales de origen antrópico (actividades ilícitas) y/o natural que ponen en riesgo la integridad del ecosistema”.
En efecto, la versión aprobada es consistente con la normativa vigente, particularmente con lo establecido en la Ley General del Ambiente y en el Protocolo de Actuación Interinstitucional para Gestionar y Proteger los ecosistemas incluidos en la Lista Sectorial de Ecosistemas Frágiles, que justamente tiene entre sus objetivos “prevenir y mitigar los impactos negativos causados por actividades ilegales o informales, promover el saneamiento físico-legal de las áreas afectadas y garantizar la seguridad jurídica en la gestión de estos ecosistemas”.
Otro criterio de elegibilidad establecido en los lineamientos aprobados se refiere a un mayor involucramiento de los “predios privados, comunidades nativas, comunidades campesinas, concesiones debidamente reconocidas por las autoridades competentes u otros derechos legalmente inscritos”, con el objetivo de promover su involucramiento en la gestión y sostenibilidad del ecosistema frágil. Se espera que, en la puesta en práctica de estos lineamientos, se supere la mera socialización de información y se promueva una participación más activa de estos actores. Además, es importante considerar la participación de otros actores clave como organizaciones locales, universidades, expertos, entre otros, para el acompañamiento en las acciones del equipo técnico de trabajo, tales como la recopilación de información relevante para el expediente técnico o la identificación de puntos críticos o de interés en la verificación en campo.
Por último, la versión final de los lineamientos consideraron los comentarios y observaciones de la SPDA y otros actores al respecto, y se retiró el criterio de elegibilidad referido a la necesidad de que el ecosistema frágil no se superponga (total o parcialmente) con otras figuras como las “Áreas Naturales Protegidas (ANP), Áreas de Conservación Regional (ACR), Áreas de Conservación Privada (ACP) y sitios Ramsar establecidas o en proceso de establecimiento antes de la aprobación del presente lineamiento”.
Destaca también la posibilidad expresa de que el proceso de identificación inicie a solicitud de los gobiernos regionales o locales, siendo esto relevante porque son las autoridades con mayor conocimiento directo del territorio, del valor de sus ecosistemas y de los riesgos y vulnerabilidades que enfrentan. Sin embargo, se identifica que no existe suficiente claridad sobre el proceder cuando Serfor inicia el proceso de oficio, lo cual debería desarrollarse con mayor detalle pues es la autoridad sobre la cual recae el mandato de aprobar la Lista Sectorial.
Por último, se establece expresamente la necesidad de que una vez que se hayan identificado los ecosistemas frágiles y sean incluidos en la lista, se deben realizar acciones de saneamiento físico-legal, conforme a lo dispuesto en el Protocolo de Actuación Interinstitucional para Gestionar y Proteger los Ecosistemas Frágiles incluidos en la Lista Sectorial de Ecosistemas Frágiles[7].
Foto: SPDA
2. Sobre el procedimiento de actualización: principales novedades e incorporaciones
Los lineamientos del 2018 estaban centrados en la identificación de los ecosistemas frágiles para su incorporación en la lista de ecosistemas frágiles del Serfor. Los actuales lineamientos no sólo consideran la identificación de ecosistemas frágiles sino también el procedimiento para la actualización de la Lista de Ecosistemas Frágiles, la cual procede en los siguientes casos:
- Superposición con áreas naturales protegidas (ANP), áreas de conservación regional (ACR) o áreas de conservación privada (ACP).
- Resultado de las evaluaciones periódicas realizadas por el Serfor sobre el estado de conservación del ecosistema frágil.
- Degradación del área de ecosistema frágil, debidamente sustentada.
En relación al primer punto, la norma establece que en los casos de superposición, total o parcial, entre las figuras de ANP y Ecosistemas Frágiles antes de la publicación de la norma, esto no implica “la pérdida de la condición de fragilidad del ecosistema ni su exclusión automática de la Lista Sectorial de Ecosistemas Frágiles”, sino que establece un procedimiento para sustentar la actualización de la lista en relación a ese ecosistema.
En relación a los supuestos de actualización referidos a las evaluaciones periódicas realizadas por el Serfor y la degradación del área debidamente sustentada, en el primer caso se trataría de un mecanismo ordinario de seguimiento y monitoreo del estado de los ecosistemas frágiles, mientras que en el segundo caso implicaría una afectación concreta que amerita una actuación de oficio del Serfor o, en el caso de que la solicitud de actualización sea de parte del Gobierno Regional, esta “debe estar debidamente sustentada con información técnica, biológica, territorial, legal y social que permita evaluar el estado del ecosistema frágil”. Sin embargo, para evitar que la actualización por esta causal sea un incentivo para la deforestación y cambio de uso, los lineamientos establecen que se realiza por única vez y que, además, exige una evaluación de las responsabilidades de los gobiernos regionales y locales.
En ambos supuestos, la norma establece que en el caso de ecosistemas frágiles que comprendan humedales, la evaluación debe considerar los alcances del Reglamento de la Ley para la Protección, Conservación y uso Sostenible de los Humedales en el Territorio Nacional.
Si bien esta norma busca dar mayor claridad sobre el proceso de actualización que no tenía un desarrollo normativo amplio hasta la fecha, será importante precisar los conceptos e implicancias en cada uno de los supuestos a fin de dotar de mayor predictibilidad al proceso y las decisiones. Por ejemplo, en la propuesta prepublicada en abril, se detallaba expresamente que la actualización podía significar una ratificación, redimensionamiento o exclusión de las áreas de ecosistemas frágiles en la Lista Sectorial según el resultado de la evaluación técnica; sin embargo, en la norma aprobada no se identifica con claridad lo que implica en la práctica la “actualización”. En ese contexto, será importante que la lectura y aplicación de las disposiciones aprobadas no se orienten a una regresión en los esfuerzos de protección de estos ecosistemas, sino más bien a destinar mayores esfuerzos interinstitucionales y generar procesos participativos que apunten a una gestión sostenible de estos espacios.
Conclusiones:
- Los lineamientos para la identificación y actualización de ecosistemas frágiles incorporan cambios en el procedimiento de identificación, permitiendo la iniciativa a nivel subnacional, y regulan por primera vez los supuestos para la actualización de las fichas técnicas. Será importante que su implementación fortalezca el liderazgo del Serfor, potencie mecanismos de participación ciudadana efectiva y persiga la progresión para la protección de estos ecosistemas claves para la biodiversidad.
- Respecto al proyecto normativo inicial, se refuerza que las economías ilegales o informales no deben ser motivo de descarte de una propuesta de inclusión en el listado, sino que deben ser consideradas dentro de los criterios para determinar la vulnerabilidad de los ecosistemas frágiles para decidir su inclusión en la Lista Sectorial, lo cual es consistente con la normativa nacional para la protección de este tipo de ecosistemas y con la propia lucha contra las economías ilegales.
- En los lineamientos queda claridad sobre que, puede existir una compatibilidad entre la figura de las áreas naturales protegidas con la figura de ecosistemas frágiles en el caso de que dichas ANP hayan sido reconocidas o estén en proceso de reconocimiento antes de la publicación de los lineamientos.
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