Escribe: Seichi Santos / Asistente legal de Biodiversidad y Pueblos Indígenas de la SPDA

 

La aprobación de la Política Nacional de Pueblos Indígenas u Originarios al 2040 (PNPI 2040), mediante el Decreto Supremo 002-2026-MC, marca un hito en la implementación del derecho a la consulta previa en el Perú.

La consulta previa es un derecho de los pueblos indígenas que les permite participar, mediante un diálogo intercultural y de buena fe con el Estado, sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten sus derechos colectivos. Este derecho está reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y en la Ley 29785, Ley de Consulta Previa, y su reglamento.

La PNPI es una política multisectorial dirigida a más de cincuenta pueblos indígenas. Su proceso de formulación y consulta previa tomó cerca de siete años e involucró a ocho organizaciones indígenas de todo el país: Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), Central Única de Rondas Campesinas del Perú (CUNARC-P), Confederación Nacional Agraria (CNA), Confederación Campesina del Perú (CCP), Confederación de Nacionalidades Amazónicas (CONAP), Federación Nacional de Mujeres Campesinas, Artesanas, Indígenas, Nativas y Asalariadas del Perú (FENMUCARINAP), Organización Nacional de Mujeres Andinas y Amazónicas del Perú (Onamiap) y Unión Nacional de Comunidades Aymaras (UNCA).

Con más de 120 acuerdos, el proceso se convirtió en uno de los diálogos interculturales más amplios impulsados por el Estado peruano.

Un precedente para la gestión pública

Este proceso no es un hecho aislado. Se suma a una trayectoria de consultas iniciada en 2014 con la promulgación de la Ley de Consulta Previa y su reglamento. Sin embargo, la PNPI es la primera política integral sobre pueblos indígenas que ha sido consultada, lo que abre una pregunta clave: ¿es posible aplicar la consulta previa a medidas de alcance nacional?

La experiencia demuestra que sí. El proceso cumplió con todas las etapas de la consulta previa: planificación, información, evaluación interna y diálogo. Además, garantizó que las organizaciones indígenas pudieran deliberar de manera autónoma. También incluyó talleres macrorregionales y una fase de diálogo multisectorial con diversas entidades estatales. Todo esto ayudó a que la política tenga un enfoque más amplio y participativo.

El resultado es más de cien recomendaciones formuladas por los pueblos indígenas, muchas de ellas incluidas en el documento final.

En el caso de leyes, el Congreso de la República cuenta con un antecedente de consulta previa legislativa, incluso sin una regulación expresa en su reglamento. A raíz del conflicto social de Bagua, el Proyecto de Ley 4141/2009-CR, Ley Forestal y de Fauna Silvestre, fue consultado considerando el Convenio 169 y la Sentencia 0022-2009/PI-TC del Tribunal Constitucional. Esto demuestra que la obligación de consultar es autoejecutable y debe cumplirse aun sin regulación específica.

Entre acuerdos y tensiones

Sin embargo, no todo fue consenso para la PNPI. Se registraron al menos ocho desacuerdos entre organizaciones indígenas y entidades estatales, principalmente sobre el alcance de las medidas y su incorporación en la política.

Las organizaciones indígenas propusieron, entre otros puntos, la nulidad de derechos otorgados sin consulta, la creación de instancias multisectoriales, mecanismos de reparación, servicios de defensa territorial y el fortalecimiento de la educación sexual integral con enfoque intercultural. Por su parte, las entidades estatales señalaron que algunas propuestas exceden el alcance de una política nacional o enfrentan límites legales, institucionales o presupuestales.

Estas diferencias reflejan que la consulta previa no es solo un mecanismo para buscar acuerdos, sino también un espacio donde se expresan tensiones estructurales. En el modelo peruano, además, no existe un derecho al veto. La consulta es un proceso de diálogo en el que el Estado explica el porqué de sus decisiones.

La deuda pendiente del Congreso

Pese a estas tensiones, el proceso deja una lección clara: sí es posible realizar consultas previas sobre políticas nacionales complejas e incluso sobre medidas legislativas. Entonces, ¿realmente el Congreso puede aplicar la consulta previa a sus medidas legislativas?

Aunque en la práctica la consulta previa legislativa no se aplica de forma sistemática, sí es viable, como lo demuestran tanto la PNPI 2040 como la experiencia del Proyecto de Ley 4141/2009-CR. El Estado ya cuenta con capacidades técnicas, institucionales y metodológicas para llevar a cabo procesos de consulta a gran escala.

Más que un impedimento jurídico, persisten vacíos en las reglas internas del Congreso. A más de 30 años de vigencia del Convenio 169 y 15 años de la Ley de Consulta Previa, el derecho aún no se institucionaliza plenamente en el ámbito legislativo.

Pese a estos avances, las propuestas no han sido aprobadas. Incluso existe una sentencia[1] del Poder Judicial que exhorta al Congreso a adecuar su reglamento. Sin embargo, mediante la Resolución Legislativa del Congreso 004-2025-2026-CR, en noviembre de 2025 se aprobó una modificación del Reglamento sin incluir reglas específicas sobre consulta previa, manteniendo este vacío institucional.

La experiencia de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre demuestra que existen condiciones para implementar la consulta previa legislativa incluso sin una regulación expresa. No obstante, para estandarizar el proceso y brindar predictibilidad a la ciudadanía, resulta necesario que el Congreso incorpore reglas claras en su reglamento conforme a estándares mínimos.

En este contexto, la experiencia de la PNPI 2040 puede servir como un referente replicable para cerrar esta brecha, en línea con los estándares de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Como todo proceso de diálogo, presenta acuerdos y desacuerdos, pero ofrece un marco previsible que fortalece el ejercicio de derechos.

El desafío político

La consulta previa de la PNPI 2040 es, sin duda, un avance importante por su alcance, complejidad y nivel de participación. Sin embargo, también pone en evidencia un problema de fondo. Mientras el Ejecutivo logra implementar procesos de consulta a gran escala, el Congreso continúa postergando su incorporación en el ámbito legislativo.

La adecuación del Reglamento del Congreso para garantizar la consulta previa debe verse como una oportunidad para fortalecer su función legislativa. Incorporar este proceso no impide legislar. Por el contrario, permite tomar decisiones más legítimas, informadas y sostenibles.

Superar el estigma de la consulta previa —entendida como el acto de dialogar con los pueblos indígenas— sigue siendo una tarea pendiente. Pero mientras el Congreso no asuma este desafío, la consulta previa seguirá siendo una posibilidad demostrada en la práctica, pero postergada por decisión política.

[1] Sentencia del expediente 08243-2017-0-1801-JR-CI-10, 6 de octubre de 2022.

Podría ser así: Durante los últimos tres periodos parlamentarios se han presentado distintos proyectos para incorporar la consulta previa en el Reglamento del Congreso. Aunque algunos obtuvieron dictámenes favorables, ninguno fue aprobado.