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Escribe David Buitrago / Consultor de la Iniciativa Gobernanza Marina
El reglamento de mariscos, como coloquialmente se le llama al Reglamento de Ordenamiento Pesquero (ROP) de Recursos Invertebrados Marinos Bentónicos (RIMB) fue aprobado mediante decreto supremo el pasado 23 de julio. Entre otros objetivos, con este reglamento se busca promover la gestión participativa y adaptativa de la pesquería de mariscos, denominación que abarca moluscos, crustáceos y equinodermos asociados a los fondos marinos y a franjas intermareales. El enfoque participativo que se le quiso imprimir al proceso dejó algunas lecciones que más adelante podrán ser útiles en el desarrollo de otras normas.
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¿Cómo fue el proceso y qué lo motivó?
Los mariscos son un ingrediente clave en la gastronomía peruana y en los menús de cientos de miles de familias en la costa peruana. Asimismo, hay más de siete mil personas dedicadas a su extracción, entre buzos, recolectores de orilla y pescadores embarcados. Es una de las pocas pesquerías con participación de mujeres, especialmente como recolectoras de orilla. Sin embargo, diversas especies de mariscos están camino a la sobreexplotación o ya llegaron a ese nivel, y la presión pesquera sigue aumentando. Es decir, cada vez hay más extractores y menos recursos, lo que lleva a que la renta económica por faena disminuya y que cada vez los pescadores asuman más riesgos.
Desde el 2018 se realizaron algunas reuniones entre la autoridad pesquera, organizaciones de pescadores artesanales y organizaciones no gubernamentales enfocadas en elaborar una primera propuesta de reglamentación, con la finalidad hallar una solución a la forma de cómo se gestionaba el aprovechamiento de mariscos en el Perú.
Una vez definidos los problemas a atender y las rutas de solución posibles, mediante resolución ministerial del Ministerio de la Producción (Produce), fue publicada por primera vez la propuesta de reglamento en noviembre de 2019. A partir de esa prepublicación se realizaron talleres con integrantes de organizaciones sociales pesqueras artesanales para conocer las opiniones y recibir comentarios con respecto a las medidas contenidas en ese proyecto de norma. Con la prepublicación como punto de partida, la idea de esos espacios fue afinar la propuesta, contando con las diferentes perspectivas del subsector pesquero artesanal, de modo que una versión más desarrollada reflejara con mayor cabalidad las realidades y necesidades de la costa peruana.
Tomando nota de las opiniones expresadas, Produce prepublicó una segunda propuesta del ROP-RIMB el 13 de junio de 2021. Organizó espacios de divulgación de este segundo proyecto de norma dirigidos a organizaciones pesqueras y otros grupos de interés. Produce estableció canales para recibir recomendaciones y aportes durante los quince días siguientes a la publicación. Estos fueron incorporados a una matriz de comentarios[1].
[Ver además ► Descarga y comparte la guía para vigilar nuestro mar y denunciar la pesca ilegal]
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Algunas lecciones aprendidas en el proceso de socialización del ROP-RIMB
Aunque fue divulgada por redes sociales y por notas de audio regionales, durante la convocatoria a los espacios de socialización de la primera prepublicación se optó principalmente por la comunicación telefónica con dirigentes de las organizaciones pesqueras. Esto permitió conocer de primera mano algunas impresiones sobre los problemas que pretendían atenderse, las medidas propuestas y los escenarios posibles. También fue una manera de sortear los obstáculos en la generación de confianza, que persisten por antecedentes en los cuales las decisiones se han tomado de manera centralista y jerárquica, con poca participación de los pescadores. Durante los talleres, después de la presentación de la propuesta, se abrió un espacio para la expresión de opiniones y la resolución de inquietudes. Varias cosas se desprendieron de esas actividades.
Una de las lecciones aprendidas de cara a un manejo ecosistémico pesquero es la necesidad de establecer canales de comunicación más fluidos, crear espacios deliberativos, vincular a las organizaciones de pescadores en los procesos de toma de decisiones. Es recomendable fortalecer ese enfoque participativo con la formulación de una propuesta de intervención estatal claramente definida, que les permita a los otros actores conocer el marco de actuación de la autoridad pesquera y el margen de maniobra que se tiene para acceder a información, opinar, debatir, incidir en la toma de decisiones y enterarse de los avances en la aplicación de las medidas adoptadas. Fortalecer ese enfoque demanda mayor esfuerzo, pero permite entender mejor las motivaciones y mejorar las normas a partir de la información que presentan los mismos actores que se encuentran en la primera fila de la gestión pesquera. Un reciente artículo publicado por Oyanedel et al. (2020) mostró que las normas que son diseñadas con participación ciudadana efectiva tienen mayores niveles de cumplimiento.
El ROP-RIMB trajo una herramienta de gestión pesquera novedosa, que permite que pescadores organizados puedan cogestionar un área con la finalidad de cuidar y aprovechar sosteniblemente los mariscos. Se trata de los planes de extracción, figura que le dará exclusividad colectiva a pescadores que formen parte del plan de extracción como beneficio por cuidar el área y comprometerse a ciertas reglas de extracción.
Desde la perspectiva de las y los participantes en los talleres de socialización su puesta en marcha debe considerar la definición de mecanismos para la construcción y consolidación de acuerdos entre pescadores de determinadas zonas y recursos, ya que la norma dispone que solo se aplicarán en los lugares donde haya consenso. ¿Qué significa ello? ¿Basta que un extractor, que muestre que ha extraído mariscos en la zona, se oponga al plan de extracción para que no se pueda implementar?
En cuanto a los escenarios de manejo, en varias oportunidades se trajeron a colación las experiencias del caso chileno. Allí, los comités técnicos sirven como espacio de diálogo y construcción de propuestas, y existen procesos para diseñar las reglas y el esquema de manejo en esas áreas. Sin embargo, ello no se ha implementado en el caso peruano y va a depender mucho de la gestión de las autoridades, el nivel de participación que se permita por parte de los pescadores y el fortalecimiento de capacidades asociativas. Sumado a ello, existen temas como la delimitación de las áreas de pesca, los criterios para definir el acceso a ellas, la gestión de los conflictos, que deben seguir siendo trabajados y mejor definidos. Consideramos que este proceso abre una oportunidad única para fortalecer las experiencias de autogestión de recursos pesqueros y establecer esquemas colaborativos entre diferentes actores involucrados en la pesca artesanal para lograr que se cumplan con las regulaciones dictadas. Si es que las autoridades no apoyan decididamente a las organizaciones que implementarán los planes de extracción, especialmente en las tareas de control y vigilancia, el sistema se puede venir abajo.
Una tarea que será preciso adelantar para facilitar la implementación del reglamento es la generación de una base de datos escala regional donde se vaya organizando la información para determinar cuáles son las principales zonas de pesca de las diferentes organizaciones pesqueras y de los pescadores no asociados. Asimismo, resulta clave realizar un análisis de las organizaciones pesqueras en cuanto a los liderazgos, legitimidad, representatividad, sus esfuerzos de gestión, entre otros aspectos. Esto es importante porque es común que se creen organizaciones que no tienen participación activa en la pesca para ganar ciertos beneficios en el sector, por lo que información de ese tipo será clave para que las autoridades no se dejen engañar en el futuro y para que las organizaciones pesqueras que realmente trabajan en la extracción de mariscos tengan mayor incidencia en las decisiones.
Por otra parte, es deseable que a través de la materialización del reglamento se atiendan las dificultades y desigualdades de las marisqueras en las relaciones con otros actores de la pesca. Tomando la palabra de algunas pescadoras que participaron en los talleres, el reto será que el reglamento tenga un impacto diferencial que les permita a ellas un mejor posicionamiento en las labores de extracción de recursos, en los espacios de toma de decisiones y en otros aspectos del manejo pesquero.
Otra de las preocupaciones que fueron puestas sobre la mesa en los espacios de socialización de reglamento se enfoca en los costos que deberán asumir las organizaciones de pescadores para desarrollar actividades que hacen parte de los planes de extracción. Entre esas actividades están la planeación de actividades, los monitoreos, la elaboración de informes. También deberán asumir la contratación de un profesional idóneo que acompañe el diseño e implementación del plan de extracción. Como lo mencionó uno de los pescadores durante los talleres de socialización, la implementación del reglamento es una oportunidad excepcional para que los profesionales de diferentes disciplinas puedan desarrollar capacidades. Hay una serie de aspectos que se presentan como oportunidades de estudio que son increíblemente potenciales para la formación, un escenario de desarrollo profesional, desde el punto de vista académico y técnico. Queda por verse cómo se facilitará esa interacción entre organizaciones de pescadores interesadas en materializar los planes de extracción y quienes están llamados a acompañarlos. Ojalá que las organizaciones de la sociedad civil, universidades, centros de investigación y el sector privado no hagan oídos sordos a ese llamado.
Entre las condiciones que debe reunir un área de producción de moluscos bivalvos y gasterópodos marinos para la implementación de un plan de extracción está la clasificación sanitaria en cabeza del Organismo Nacional de Sanidad Pesquera (Sanipes)[3]. Varios participantes en los talleres de socialización expresaron sus inquietudes frente a ese requisito, pues el análisis y seguimiento sanitario en las zonas de pesca implica que las organizaciones de pescadores asuman los costos de los monitoreos. Convendrá que de forma paralela a la implementación del ROP se resuelva el problema que plantea el cumplimiento de estas exigencias sanitarias. De lo contrario, difícilmente las organizaciones de pescadores apostarán por la implementación de estos planes de extracción.
El camino definido por el reglamento está apenas trazado. Hay mucho que delinear en su implementación, para lo que será clave la adopción de un enfoque que garantice la participación efectiva de los diferentes grupos de interés, entre ellos a las y los pescadores artesanales.
[Ver además ► [Ensayo PDF] Pesca ilegal en áreas protegidas: el caso de Punta Coles en Moquegua]
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[1] En el siguiente enlace puede descargarse el Decreto Supremo mediante el cual se aprobó el Reglamento y la matriz de comentarios:
https://www.gob.pe/institucion/produce/normas-legales/2047257-018-2021-produce
[2] Oyanedel, R, Gelcich, S, Milner-Gulland, EJ. A synthesis of (non-)compliance theories with applications to small-scale fisheries research and practice. Fish Fish. 2020; 21: 1120– 1134. https://doi.org/10.1111/faf.12490
[3] Véase los Decretos Supremos 07-2004-PRODUCE y 027-2009-PRODUCE, entre otras normas relacionadas.
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