Ley de Consulta Previa: Lo perfecto es enemigo de lo bueno

Escribe Juan Luis Dammert / Programa de Ciudadanía y Asuntos Socioambientales de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA)

En el marco del proceso de reglamentación de la Ley de Consulta Previa, las organizaciones indígenas se dividieron y la mayor parte de ellas, agrupadas bajo el Pacto de Unidad (CNA, ONAMIAP, AIDESEP y CONACAMI), decidieron retirarse del proceso a mediados de febrero de 2012. La principal razón para esta decisión fue que, a consideración de estas organizaciones, no es posible reglamentar sin antes hacer modificaciones sustantivas a la Ley de Consulta Previa. Por otro lado, CONAP y la CCP continuaron con el proceso, a pesar de no estar de acuerdo con la propuesta de Reglamento: en 18 de los 40 puntos (29 artículos y 11 disposiciones complementarias) no alcanzaron un acuerdo con el Poder Ejecutivo, por lo que, de acuerdo con lo establecido en la Ley, es potestad de este tomar las decisiones finales sobre los puntos de desacuerdo.

Las organizaciones indígenas del Pacto de Unidad han tenido diferentes pedidos de modificación, pero la mayoría coincide en la modificación de los artículos 1 º (Objeto de la ley), 2 º (Derecho a la consulta), 7 º (Criterios de identificación de los pueblos indígenas u originarios), 15° (Decisión), y la Segunda Disposición Complementaria, que señala que “La presente ley no deroga o modifica las normas sobre el derecho a la participación ciudadana. Tampoco modifica o deroga las medidas legislativas ni deja sin efecto las medidas administrativas dictadas con anterioridad a su vigencia”. En otras palabras, piden la modificación de los aspectos medulares de la Ley de Consulta.

Los pedidos no se agotan aquí. En el Encuentro Nacional Indígena sobre Consulta Previa (ver el acta aquí), acordaron –además de no participar más del diálogo intercultural para reglamentar la ley– que se cree una institucionalidad indígena “(…) con rango ministerial, autonomía y representación indígena, encargada de llevar a cabo la implementación la Ley de Consulta”, y además “(…) una nueva Asamblea Constituyente para una nueva Constitución Política que recoja los derechos de los Pueblos Indígenas”.

Por su parte, CONAP y la CCP también tienen pedidos de modificatoria a la ley, pero que serán tramitados por la vía congresal, como corresponde. Y a pesar de que en casi la mitad de puntos no alcanzaron acuerdos con el Ejecutivo, su posición es que el Reglamento es perfectible, y que en todo caso, es un paso fundamental para los derechos indígenas en el Perú. En una entrevista a Noticias SER, Oseas Barbarán, Presidente de CONAP, ha sido enfático en señalar que “Esta es una ley que ha sido pedido por la presión de los pueblos amazónicos y no es posible que ahora que el Estado está promoviendo su implementación, se diga que no es necesaria la reglamentación. Si pedimos la modificatoria o que se anule es todo un procedimiento y daríamos oportunidad al Estado para que siga vulnerando los derechos de los pueblos indígenas. Creemos que más adelante la ley puede ir mejorando. La Ley de Consulta es perfectible”.

En este contexto, coincidimos con el planteamiento de CONAP, y no podemos sino discrepar de la posición mantenida por el Pacto de Unidad. Debemos recordar, para empezar, que la Ley de Consulta Previa fue la primera ley de importancia aprobada por el Congreso en este periodo presidencial, y que su promulgación en Imacita por Ollanta Humala, el 6 de septiembre de 2011, fue celebrada con bombos y platillos por la mayoría de sectores progresistas del país, incluyendo a las propias organizaciones indígenas del Pacto de Unidad. En este sentido, una pregunta que salta de inmediato es: ¿por qué, más de cinco meses después de aprobada la norma, y en pleno proceso de reglamentación, el Pacto de Unidad da a entender que la Ley de Consulta tenía gravísimas deficiencias y debía cambiar radicalmente? Más allá de la discusión técnica sobre el alcance de la norma, los pedidos a su modificación no tenían por qué hacerse esperar tanto.

Algo similar ocurre con el pedido de una Asamblea Constituyente. Esta es una discusión importante e interesante, pero, ¿era el proceso de reglamentación de la Ley de Consulta Previa el espacio adecuado para solicitar un cambio en la Constitución?

La implementación del derecho a la consulta previa representa un paso muy importante hacia la consolidación de la interculturalidad en el Perú, en la medida en que se formaliza un mecanismo que permite la inclusión de los pueblos indígenas en la toma de decisiones sobre aspectos que los afecta sus derechos colectivos directamente. En el caso de la participación vinculada con los recursos naturales, la consulta previa es un avance fundamental, en la medida en que incorpora a actores históricamente excluidos de la toma de decisiones, como son los pueblos indígenas. Esto no quita, sin embargo, que el sistema de participación deba ser reforzado en su integridad.

Las organizaciones del Pacto de Unidad abandonaron una oportunidad valiosa para sentarse a dialogar con el Estado y consensuar, en la medida de lo posible, un Reglamento de la Ley de Consulta provechoso para sus intereses. Uno de los reclamos que repiten sus miembros, en diferentes foros es que “el Estado los ve como menores de edad”, y para ilustrar la idea hacen referencia a deficiencias logísticas en los talleres regionales (calidad de los hoteles, descoordinaciones en los reembolsos, etc.). Sin embargo, parecen olvidar una máxima básica en la vida, y sobre todo en la vida política: que en muchos casos, lo perfecto es enemigo de lo bueno. Más aun ahora que las condiciones políticas están dadas para avanzar en el tema de consulta, y se cuenta con un equipo del Viceministerio de Interculturalidad altamente calificado y comprometido con sacar el tema adelante de la mejor forma posible.

El movimiento indígena ha tenido importantes logros en los últimos años, asociados al reconocimiento de sus derechos colectivos, una mayor y valoración y respeto frente a la opinión pública, y un mejor posicionamiento político. Esta no ha sido una tarea fácil, y el mérito ha sido enteramente suyo. Más aun, la agenda indígena no se agota con el derecho a la consulta previa, y ya con este derecho asegurado podrían continuar su lucha por el resto de sus demandas (cambio de Constitución incluido). En ese contexto, resulta difícil comprender que ad portas de un hito político como la reglamentación de una ley que vienen reclamando hace varios años, decidan patear el tablero y exigir una serie de pedidos irrealizables en el corto plazo que contribuirán, principalmente, a dilatar su desencuentro con el Estado peruano.

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Foto: MEM



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7 comentarios · Dejar un comentario

  • Richard dijo:

    Los PPIIs anunciaron su posición al finalizar el Encuentro Nacional porque recién ahí concluyó la fase de encuentros macrorregionales y se podía sacar una conclusión: la ley tenía vacíos y artículos que violaban sus derechos colectivos. Era el tiempo que les correspondìa para su evaluaciòn interna. Y es cierto que lo perfectible es enemigo de lo bueno, pero reclamar por sus derechos justos y ya reconocidos en tratados y acuerdos internacionales no es “querer ser perfecto”, sino reclamar algo justo y ya reconocido en tratados y acuerdos internacionales. En materia de derechos, uno no se puede contentar con algo “perfectible”. Y en caso que un apunte de una situación violatoria de derechos sea tardío, esto no hace al reclamo menos válido: la violación sigue ahí.

  • María dijo:

    “¿por qué, más de cinco meses después de aprobada la norma, y en pleno proceso de reglamentación, el Pacto de Unidad da a entender que la Ley de Consulta tenía gravísimas deficiencias y debía cambiar radicalmente?”
    Esto es porque recién con las Macroregionales se les ha dado oportunidad a los pueblos indígenas de revisar la Ley de Consulta. Si bien en la elaboración de la Ley hubo participación (pequeños aportes que fueron recogidos) de los presidentes de las organizaciones indígenas del Pacto de Unidad, recién en estos talleres las bases de estas organizaciones conocen el contenido de la Ley. La no consulta de la Ley de Consulta es una de las razones, entre otras, por las que se podría pedir su inconstitucionalidad. Pedido totalmente legítimo de los pueblos indígenas, pues lo único que reclaman es el respeto total a sus derechos. En el Encuentro Nacional, muchos indígenas reconocieron la importancia de la Ley, pero exigieron su modificatoria al darse cuenta RECIÉN de su insuficiencia.
    Ahora se critica al Pacto, ¿por qué? por saludar en algún momento la importancia de la Ley. ¿? Al Pacto no se le puede criticar de no haber reclamado antes, pues para ello necesitaban que esos reclamos tengan legitimidad (haber consultado con sus bases qué hacer con la Ley), lo cual se obtiene solo después de haber llevado los talleres Macroregionales.
    ¿Ahora es culpa de los pueblos indígenas el desencuentro que tienen con el Estado peruano?

  • Pepe dijo:

    Estimado Richard un poco de memoria. Las organizaciones del “Pacto” fueron las que le dijeron a Estado peruano (Ejecutivo y Congreso) que TENÍA

  • Pepe dijo:

    que aprobar la Ley de Consulta por ser de consenso por los PI que representaban. Argumentaron que no se necesitaba un proceso informativo y de diálogo porque ese texto provenía de un consenso “político” con ellos, otra vez, como representantes legítimos de los PI. Luego, en el proceso de la reglamentación la cosa cambió. La justicia de las razones para seguir presionando por reclamaciones y la validez de éstas no son lo que queda en tela de juicio, sino más bien, la congruencia, respeto y buena fe sobre lo exigido, lo reclamado y lo avanzado.

  • Ivan Brehaut dijo:

    Totalmente de acuerdo con Pepe. Un poco de memoria nos indica que fueron las organizaciones nacionales las que dijeron que la discusión con las bases no era necesaria, ya que ellos tenían la voz autorizada de sus representados. A mi parecer esta no es una actitud principista de defiendo mis derechos, si no, de o se hace como yo quiero o no se hace nada. Y esta es una mas de una muy larga historia de patadas al tablero que se hacen con la misma consigna. Ha pasado en las ocasiones en las cuales se ha tenido que tocar temas de los sectores forestal, de titulación de tierras, salud, interior, áreas protegidas, etc. Y esto no quiere decir que “los pueblos indígenas tienen la culpa”. Esta es una práctica ya conocida de dirigentes (pero sobre todo asesores) que aumentan la distancia entre las organizaciones nacionales y los indígenas de a pie. No es novedad. Que el Estado tiene problemas y vicios terribles, por su puesto. Pero los dirigentes indígenas lamentablemente caen en vicios tan malsanos como los que abiertamente critican.

  • Ivan Brehaut dijo:

    Olvidaba felicitar el artículo. Bien Juan Luis.

  • Humberto Cordero Galdós dijo:

    Más allá de las actitudes contradictorias, ambiguas e incluso poco consecuentes de algunas organizaciones indígenas durante el proceso de reglamentación de la Ley de Consulta Previa, no podemos desatender por ello – o pretender dejar de prestar la debida atención – las manifiestas falencias, tanto de la mencionada Ley como de la propuesta de Reglamento presentada por el Vice Ministerio de Interculturalidad, la cual deliberadamente no ha tomado en cuenta algunos de los estándares normativos internacionales relacionados al cabal ejercicio de dicho derecho colectivo, así como la reiterada jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el particular.

    No pretendamos distraer la atención por aspectos coyunturales para evitar así atender y dejar de insistir en las atinadas críticas de aspectos sustantivos (de fondo) respecto de dichas normas.

    Así como lo perfecto es enemigo de lo bueno, lo malo – ciertamente – también lo es…

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