Escribe: Fátima Contreras*

 

Este 2026, luego de 33 años, regresó la bicameralidad al Perú a través de la Ley 31988, “Ley de reforma constitucional que establece la bicameralidad en el Congreso de la República”. Este retorno se dio en un contexto de creciente desconfianza ciudadana que ha erosionado la legitimidad de las decisiones. De hecho, dicha ley se aprobó por el Congreso y fue promulgada por el Gobierno a pesar de los resultados del Referéndum Nacional de 2018, que mostraron que el 90.51 % de los votantes rechazaban el retorno de la bicameralidad.

El verdadero desafío no tiene que ver, entonces, solo con una reforma organizacional del Poder Legislativo, sino con fortalecer la calidad y la legitimidad de las decisiones públicas mediante el cumplimiento de estándares de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana. Por ello, una tarea fundamental y urgente será elevar los estándares de los principios que orientan una adecuada toma de decisión, lo que ayudará a evitar la subrogación de funciones por parte del Legislativo en relación con tareas que, en esencia, son del Poder Ejecutivo.

Para elevar dichos estándares, es importante, entre otros mecanismos, asegurar portales de transparencia eficientes, actualizados e intuitivos para la ciudadanía; elaborar reportes periódicos sobre el proceso de las decisiones; garantizar la accesibilidad en procesos de participación usando un lenguaje claro para la ciudadanía; así como poner a disposición información sintetizada y relevante para la participación informada, respetando la interculturalidad y las dinámicas específicas de los contextos y territorios.

Sobre la bicameralidad

La Cámara de Diputados actúa como una cámara de origen de los proyectos de ley para debate posterior en el Senado. Por su parte, el Senado actúa como una cámara revisora. Además, tiene competencia exclusiva para presentar y aprobar leyes sobre tratados internacionales, autorización para que el presidente salga del país y el consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras.

Ambos organismos legislativos ejercen la función de control político. La Cámara de Diputados puede interpelar y censurar a ministros de Estado, conformar comisiones investigadoras sobre temas de interés público y admitir, investigar y proponer acusaciones constitucionales ante el Senado. Por su parte, el Senado ejerce control sobre decretos legislativos y de urgencia, y tratados ejecutivos que emita el presidente de la República. También resuelve las acusaciones constitucionales formuladas por los diputados.

¿Por qué importa esto para la agenda ambiental en el Perú?

Las decisiones ambientales suelen involucrar intereses diversos y a veces contrapuestos. En los últimos años, el Congreso ha impulsado una agenda legislativa contradictoria en la protección del patrimonio natural y el ejercicio de derechos humanos, aspectos que comprometen la funcionalidad ecosistémica y la preservación de ecosistemas estratégicos que son vitales para la provisión de servicios ecosistémicos necesarios para la atención de los efectos del cambio climático.

Por ejemplo, solo en el último año, el Congreso aprobó la ampliación del régimen de formalización minera, impulsó proyectos de hidrocarburos dentro de parques nacionales, presentó proyectos de ley sobre concesiones mineras “ociosas” sin considerar aspectos ambientales indispensables; además aprobó la “Ley APCI”, un régimen restrictivo de derechos fundamentales de libre asociación para las organizaciones de la sociedad civil que, al restringir y sancionar el uso de fondos para demandas contra el Estado, limita el derecho de acceso a la justicia para la defensa de derechos humanos.

Cuando estas decisiones se toman obviando los intereses y las necesidades prioritarias para la ciudadanía, se perciben como poco transparentes o excluyentes, por lo que tienden a intensificarse los conflictos en torno a la gestión ambiental; con ello, la legitimidad institucional se debilita. En un contexto de creciente desconfianza ciudadana, la nueva estructura bicameral debe representar una oportunidad para fortalecer la calidad del proceso de toma de decisiones y, con ello, mejorar su resultado.

Democracia ambiental en el Perú

La democracia ambiental es un término construido para referirse al conjunto de derechos que hacen posible que los procesos de toma de decisión sean legítimos, ampliamente participativos y sobre la base de la información. Como señalan Alicia Bárcena y Joseluis Samaniego, especialistas referentes de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL), “su significado se encontraría en el proceso de toma de decisiones más que en el resultado mismo de esa decisión”. Para ello, la democracia se sustenta en los derechos de acceso: a la información, a la participación ciudadana y a la justicia ambiental.

Cuando se hace referencia a la democracia ambiental, se alude a estos tres derechos de acceso que, desde la adopción del Principio 10 de la Declaración de Río de 1992, han tenido un desarrollo progresivo y un mayor reconocimiento internacional.

La agenda del Congreso en torno a la democracia ambiental no implica únicamente asegurar que existan mecanismos formales de participación en los procesos de debate legislativo: también implica, por ejemplo, asegurar que la ciudadanía pueda informarse de forma clara y oportuna sobre las iniciativas o actividades que afecten el ejercicio de sus derechos ambientales, o poner su a disposición mecanismos para cuestionar propuestas y decisiones, y garantizar que reciba respuestas sobre dichos cuestionamientos. Esto implica mejorar el diseño de portales de transparencia del Congreso, que pongan a disposición las agendas de comisiones de forma anticipada, con información concreta y clara de las iniciativas legislativas, así como plazos razonables para garantizar una participación inclusiva de la ciudadanía.

Estos elementos resultan especialmente relevantes en un país donde los conflictos socioambientales siguen ocupando un lugar central. Como puede observarse, la bicameralidad por sí sola no asegura decisiones oportunas.

El involucramiento del Congreso será más necesario que nunca, pues, con la nueva organización bicameral, las instancias y los procesos serán más extensos de lo que eran y, por tanto, la cantidad del flujo de información aumentará. En estas circunstancias, también será fundamental mantener los espacios de participación ciudadana.

El Acuerdo de Escazú entre los pendientes

En 2018 se adoptó el Acuerdo de Escazú, el primer tratado para América Latina y el Caribe sobre derechos humanos y medio ambiente. Este tratado caracteriza los estándares esenciales y necesarios para operativizar los derechos de acceso. De los 24 países signatarios, ya son 19 quienes se han adherido al Acuerdo de Escazú, y varios de los países parte consideran al Acuerdo como una herramienta que refuerza los alcances de los derechos de acceso.

Perú aún no es parte de este Acuerdo, a pesar de contar con un expediente respaldado por diez ministerios. El Poder Ejecutivo ingresó al Congreso el expediente del Acuerdo de Escazú en 2019; en 2020, luego de su debate en Comisión, fue archivado. En 2021, hubo un nuevo debate en el Congreso para ratificar el Acuerdo, aunque tampoco tuvo éxito.

La ratificación del Acuerdo de Escazú no será una solución automática a los desafíos de democracia ambiental del país, pero es, sin duda, un punto de partida para fortalecer la aplicación de los estándares existentes, asegurar su no regresión y diseñar herramientas innovadoras para su implementación que se adecuen a nuestro contexto institucional y jurídico.

El acuerdo trae innovaciones beneficiosas para el marco legal nacional como la inclusión de los principios de no regresión y de progresividad, así como el principio propersona. Además, introduce como estándares la aplicación de la prueba de interés público y el interés a beneficio de la ciudadanía en el tratamiento de la información pública en materia ambiental. En casos de emergencia ambiental, contar con información oportuna y temprana es fundamental para evitar la expansión o el incremento de la gravedad del daño ambiental.

Además, la operativización del Acuerdo en la institucionalidad ambiental permitiría tener organismos especializados y técnicos que, a su vez, cuenten con mecanismos e instrumentos de transparencia y rendición de cuentas adaptados a las necesidades de la ciudadanía, así como procedimientos de participación ciudadana estandarizados y dinámicos que garanticen la inclusión de las personas en la toma de decisiones.

La importancia del Acuerdo de Escazú como herramienta para “generar certeza y estabilidad en las inversiones” ha sido destacada por la banca multilateral: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM) y el Banco Europeo de Inversiones (EIB); y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Esto ha sido reforzado por la OCDE en su publicación “Estudios de la OCDE sobre políticas públicas de conducta empresarial responsable: Perú”, en la que se recomienda al gobierno priorizar la ratificación del Acuerdo de Escazú.

Otro punto de gran interés para el Congreso en materia de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana es el parlamento abierto, que se instala en el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP, por sus siglas en inglés). Esta iniciativa global, de la que Perú es parte desde 2011, convoca a países, representantes de la sociedad civil, academia y sector privado, a asumir compromisos que apliquen los principios de transparencia, acceso a la información, participación ciudadana e integridad pública.

Para concretar los compromisos, los países elaboran y aprueban planes de acción bianuales. A finales de 2025, se aprobó el VI Plan de Acción de Estado Abierto para 2026-2027 mediante Decreto Supremo 151-2025-PCM. El plan contiene compromisos de diversos sectores del Poder Ejecutivo, entre ellos el Ministerio del Ambiente y el Poder Judicial. Sin embargo, hasta la fecha, el Congreso no se ha involucrado en la elaboración de compromisos para implementar el modelo de Estado Abierto.

El involucramiento del Congreso será más necesario que nunca, pues, con la nueva organización bicameral, las instancias y los procesos serán más extensos de lo que eran y, por tanto, la cantidad del flujo de información aumentará. En estas circunstancias, también será fundamental mantener los espacios de participación ciudadana.

Finalmente, queda claro que no hay evidencias ni garantías de que la bicameralidad, por sí sola, mejore la producción de leyes ni asegure la legitimidad de las decisiones. Por ello, la calidad de las decisiones dependerá, en gran medida, de la capacidad técnica y de la inclusión de estándares más altos de transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana. La legitimidad ciudadana necesita decisiones sustentadas, necesarias y coherentes, así como instituciones transparentes, abiertas y con procesos participativos.

 

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*Este artículo fue publicado originalmente en la segunda edición de la revista Actualidad Ambiental, página 60. Lee, descarga y comparte la publicación aquí.