Escribe: Programa de Gobernanza Marina de la SPDA

 

En enero de 2024, la Sociedad Nacional de Pesquería (SNP) interpuso una demanda de acción popular contra el artículo que prohíbe la pesca industrial en áreas naturales protegidas (literal c) del artículo 6.2 de la Resolución Presidencial 198-2021-SERNANP-DGANP. Además, indicaba que contravenía la Ley 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas (ANP) (artículos 21.b, 23.d y 22.f).

En mayo de 2024, la Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró infundada la demanda. Esta instancia resolvió que la prohibición recoge lo dispuesto en otras normas de mayor jerarquía (Ley de ANP y su Reglamento) que se encuentran vigentes hace más de veinte años. En esa línea, la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema  ratificó la sentencia impugnada y confirmó que no es posible desarrollar pesca industrial dentro de las ANP de administración nacional, incluso en las clasificadas como de uso directo, como las reservas nacionales.

A continuación, desarrollamos los aspectos más importantes de la sentencia vinculados al aprovechamiento de recursos hidrobiológicos a gran escala en las áreas protegidas:

1. Áreas naturales protegidas de uso directo

El artículo 21.b de la Ley de ANP establece que en las ANP de uso directo se permite el aprovechamiento o la extracción de recursos naturales, “prioritariamente por las poblaciones locales en aquellas zonas, lugares y respecto de aquellos recursos definidos expresamente en el plan de manejo del área”. Además, dispone que los demás usos y actividades que se desarrollen en dichas áreas deben ser compatibles con sus objetivos de conservación.

Sobre esta base, si bien la Corte Suprema reconoce la posibilidad de realizar actividades de aprovechamiento de recursos naturales en ANP de uso directo —como las reservas nacionales—, ha precisado que dicha habilitación legal no puede interpretarse como una autorización para la extracción de recursos hidrobiológicos a gran escala. En tal sentido, sostiene también que el aprovechamiento permitido debe entenderse de manera restrictiva y finalista, orientado prioritariamente a las poblaciones locales y sujeto a criterios de sostenibilidad y compatibilidad con los objetivos de conservación del área, por lo que excluye expresamente a las actividades extractivas pesqueras industriales.

[Revisa aquí la sentencia de la Corte Suprema]

2. Aprovechamiento comercial de recursos hidrobiológicos

El artículo 22.f de la Ley de ANP establece que las reservas nacionales constituyen áreas destinadas a la conservación de la diversidad biológica, así como al uso sostenible de los recursos de flora y fauna silvestre, tanto acuáticos como terrestres. Asimismo, la norma precisa que en dichas áreas se permite el aprovechamiento comercial de los recursos naturales, siempre que se realice conforme a planes de manejo debidamente aprobados, supervisados y controlados por la autoridad nacional competente.

Al respecto, la Corte Suprema precisa que dicha habilitación no puede interpretarse como una autorización para la extracción o el aprovechamiento de recursos hidrobiológicos a gran escala. Por el contrario, el aprovechamiento comercial permitido debe interpretarse de manera restrictiva y conforme a los objetivos de conservación del área, entendiéndose principalmente como aquel realizado de forma prioritaria por las poblaciones locales o, en todo caso, como usos compatibles con la conservación de la flora y fauna silvestre dentro de las áreas naturales protegidas, quedan excluidas las actividades extractivas de carácter intensivo o industrial.

3. Zonificación de uso directo

Las ANP, en particular aquellas categorizadas como de uso directo, cuentan con un régimen de zonificación interna destinado a delimitar los usos y actividades permitidos en su interior. El artículo 23 de la Ley de ANP establece la existencia de la zona de aprovechamiento directo como aquellos espacios al interior de las ANP destinados a la utilización directa de la flora y fauna silvestre. Esto incluye a la actividad pesquera, siempre que se realice en las categorías de manejo que contemplen tales usos, además, debe estar conforme a las condiciones específicas establecidas para cada área natural protegida.

En la sentencia, la Corte Suprema señala que la existencia de esta zonificación no puede interpretarse como la habilitación de un espacio destinado a la extracción de recursos hidrobiológicos a gran escala. Por el contrario, el establecimiento de una zona de aprovechamiento directo no es obligatorio y su aplicación debe interpretarse de manera restrictiva y en estricta armonía con los objetivos de creación y conservación del área natural protegida, en tanto su utilización se encuentra condicionada al cumplimiento de dichos fines, por ello, quedan excluidas las actividades extractivas de carácter intensivo o industrial.

4. Pesca industrial en la Reserva Nacional Dorsal de Nasca

Si bien el proceso no versó sobre la actividad pesquera industrial en la Reserva Nacional Dorsal de Nasca, la Corte Suprema hizo tres precisiones de carácter procesal atendiendo a los argumentos planteados por la SNP.

En primer lugar, se abstiene de emitir un pronunciamiento de fondo sobre aspectos relacionados a lo que sucede en la Reserva Nacional Dorsal de Nasca, en tanto la controversia constituye el objeto de otro proceso de acción popular actualmente en trámite, dentro del cual corresponderá efectuar el análisis correspondiente.

En segundo lugar, precisa que el proceso de acción popular tiene por finalidad el control de legalidad y constitucionalidad de las disposiciones administrativas frente a la ley y la Constitución, y no resulta el cauce procesal idóneo para evaluar la compatibilidad entre normas administrativas distintas, como la Directiva 006-2021-SERNANP-DGANP y el Decreto Supremo 008-2021-MINAM, que establece la Reserva Nacional Dorsal de Nasca. Hacer ello, implicaría un análisis de compatibilidad normativa entre disposiciones administrativas, lo cual excede el ámbito de análisis propio del proceso constitucional de acción popular.

En tercer lugar, precisa también que el objeto del proceso de acción popular se circunscribe exclusivamente al examen de legalidad y constitucionalidad de la Directiva, en relación con los artículos 21.b, 23.d y 22.f de la Ley de ANP. En consecuencia, el análisis jurisdiccional debe limitarse a verificar la conformidad de dicha disposición administrativa con el marco legal en materia de ANP, sin extenderse a un control de compatibilidad normativa, lo cual resulta ajeno a la naturaleza y finalidad del proceso de acción popular.

Importancia de la sentencia 

La sentencia emitida por la Corte Suprema confirma la legalidad de la directiva aprobada por la Resolución Presidencial 198-2021-SERNANP-DGANP, respecto a la imposibilidad de desarrollar pesca industrial dentro de ANP, incluso en aquellas categorizadas como de uso directo, como es el caso de las Reservas Nacionales.

Este pronunciamiento consolida la protección y conservación de la biodiversidad, dentro de nuestras ANP, con énfasis en los recursos hidrobiológicos.