Escriben: Diana Suarez y Francisco Rivasplata / Programa de Política y Gobernanza Ambiental de la SPDA

La minería en el Perú es una actividad regulada por el ordenamiento jurídico. En el Decreto Supremo 014-92-EM, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, se establece que los recursos minerales pertenecen al Estado y que su aprovechamiento por los particulares se realiza mediante el régimen de concesiones, las cuales dan derecho a explorar y a explotar este recurso. Para el desarrollo de estas actividades, los titulares deben cumplir con títulos habilitantes, instrumentos de gestión ambiental, normas de prevención de riesgos, planes de cierre, procesos participativos, entre otros instrumentos de gestión. De acuerdo a su dimensión y capacidad productiva, la actividad minera puede categorizarse como gran, mediana, y pequeña minería, y minería artesanal, con obligaciones diferenciadas para su desarrollo. Para que una actividad se califique como formal, el titular debe obtener los títulos antes señalados antes de operar.

Sin embargo, a pesar de que la  regulación data de 1992, existen actividades mineras que se realizan al margen del ordenamiento jurídico, ocasionando daños severos a los ecosistemas, la biodiversidad, la calidad de los cuerpos de agua y a los derechos humanos de los peruanos y peruanas, especialmente a la ciudadanía  que vive en zonas conexas a donde se realizan dichas actividades y en condiciones de vida que incrementan su vulnerabilidad. Efectivamente, en los últimos años, venimos observando cómo la Amazonía peruana, y nuevos territorios a lo largo del país en el ámbito andino y costero también vienen siendo arrasados a causa de la minería ilegal e informal a pesar de las políticas instauradas por el Estado.

La rentabilidad de la minería ilegal así como la corrupción, la falta de controles institucionales, presupuesto y capacidades operativas y humanas, ha impulsado su avance a nueve regiones amazónicas, afectando hasta 73 comunidades nativas y más de 250 cuerpos de agua, siendo Madre de Dios la región más afectada, con más de 11 500 hectáreas deforestadas en el último año^[1]. Sin embargo, como hemos señalado, su alcance no se limita a la Amazonía peruana, sino que se viene incrementando aceleradamente  en Puno, La Libertad y Arequipa^[2]. Asimismo, la minería ilegal sigue movilizando millones de dólares al año, consolidando a nuestro país como el principal exportador de oro ilegal en Sudamérica con el 44 % del total exportado^[3]. Solo en el 2025 movilizó cerca de 12 mil millones de dólares^[4], lo cual significa 2.7 % del PBI del Perú^[5].

El uso de dragas y de sustancias como el mercurio en la minería ilegal, catalogadas por el Convenio de Minamata ^[6] como las peores prácticas^[7], pone en riesgo la vida de millones de personas, ecosistemas y fauna, sobre todo si se estima que, en los últimos 20 años, se ha vertido 3 mil toneladas de mercurio en la Amazonía^[8], contaminando fuentes de agua esenciales para la vida de peces y comunidades locales. Pero, además de la contaminación y la deforestación de la Amazonía, la minería ilegal está asociada a otros delitos^[9], como la trata de personas, el sicariato, la corrupción de funcionarios, extorsión, lavado de activos, trafico de insumos, entre otros.

Frente a este escenario podemos adelantar que el problema de la minería ilegal depende, además del fracaso de las políticas públicas que buscan hacer frente a esta actividad, como es el caso del Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo), de otros factores económicos, sociales e institucionales que han coadyuvado a tener un proceso de formalización minera inconcluso, debilitando la capacidad del Estado para prevenir, controlar y fiscalizar esta actividad.

En esa línea, conocer por qué las políticas actuales no han logrado contener este fenómeno, es crucial para identificar los principales desafíos y las oportunidades de mejora que deberá afrontar el próximo gobierno para hacer frente a la minería ilegal.

¿Por qué las políticas actuales para contrarrestar el avance de la minería ilegal no han sido suficientes?

Conforme se ha señalado, la actividad minera se encuentra regulada ampliamente en nuestro país desde hace décadas, entonces ¿por qué estas normas no se cumplen y por qué cada vez se degradan más los ecosistemas a causa de la minería ilegal?

Las razones en torno a este problema son diversas y complejas. Por un lado, se debe a aspectos sociales y económicos, como el incremento exponencial del precio del oro y el cobre en los últimos años, lo cual ha generado una economía al margen de la legalidad^[10].  Estos altos precios pueden explicar que se mantengan flujos de exportación dinámicos en medio de la impunidad y corrompiendo funcionarios a lo largo de toda la cadena productiva.

Por otro lado, también influye la mano de obra disponible para realizar estas actividades debido a la falta de empleo y los índices de pobreza, a pesar de sus enormes riesgos para la salud y las condiciones en las que se desarrollan, debido a los altos ingresos económicos que generan estas actividades^[11].

No obstante, el mayor problema se configura cuando es el propio Estado quien promueve y genera las condiciones para el desarrollo de las actividades mineras sin estándares ambientales ni las sanciones correspondientes. En efecto, en los últimos años, los defensores del Reinfo, que se prorroga consecutivamente, han logrado representación a nivel político para que las normas les sean favorables y el control que pueden ejercer las autoridades competentes se debilite cada vez más. El escenario de impunidad hace propicia la expansión de la minería ilegal incluso a un nivel de crimen organizado.

Sobre el Reinfo

En el año 2002, se promulgó la Ley de Promoción y Formalización de la pequeña minería y minería artesanal (Ley 27651) y su reglamento, con el objetivo de ordenar el régimen legal de las actividades mineras artesanales y de menor escala y promover un desarrollo óptimo. Tras no lograr su objetivo, a partir del año 2011, el Gobierno emitió decretos legislativos para hacer frente a la minería ilegal, regulando figuras como la interdicción y el uso de maquinaria. Asimismo, en el 2012, se establecieron nuevas medidas para el proceso de formalización minera, entre ellas, se desarrollaron conceptos de minería informal y minería ilegal.

En el año 2016, se creó la figura del Reinfo y se amplió el plazo para culminar el proceso de formalización minera, hasta el mes de julio de 2020 (Decreto Legislativo 1293). A la fecha, y bajo la consigna de que no se llegó a la meta de formalización esperada, el gobierno peruano ha venido otorgando hasta cinco prórrogas adicionales, como indicamos anteriormente.

La particularidad de dichas ampliaciones radica en que, mientras se esté inscrito en el Reinfo, para lo cual basta llenar una serie de datos en calidad de declaración jurada, los mineros pueden continuar sus operaciones, pese a no contar con las autorizaciones, permisos ni instrumentos de gestión ambiental que puedan contener los impactos ambientales que vienen generando en el territorio. Al mismo tiempo, estar en el Reinfo los excluye de la fórmula penal del delito de minería ilegal.

Estas prórrogas son decisiones estatales especialmente discutibles debido a que no han tenido mayor sustento técnico sobre su eficacia, es decir, por qué el Estado sigue apostando por el Reinfo como una medida efectiva en la lucha en contra la minería ilegal. En efecto, un estudio de Environmental Law Institute (ELI) (2022) señala que, al 2021, solo el 1 % de los mineros de Madre de Dios que se inscribieron en el proceso de formalización lograron culminar el mismo^[12].

La realidad demuestra que las políticas públicas actuales no estarían cumpliendo con el objetivo de fomentar la formalización, sino que, por el contrario, extender la “excepcionalidad” de la medida puede generar un incentivo perverso hacia quienes solo buscan operar dentro de la ilegalidad. En resumen, el sistema se ha configurado para que estar al margen de la formalización sea más beneficioso que la formalización. Conforme explica Isabel Calle, directora ejecutiva de la SPDA, “la minería ilegal en el Perú es un problema social complejo que no solo tiene que ver con la proliferación de mafias o la inacción de las autoridades, sino también con la falta de oportunidades laborales, la pobreza, entre otros, pero su avance también ha tenido como principal responsable a la falta de voluntad política del Ejecutivo y el Congreso de la República. Las prórrogas para el proceso de formalización muchas ocasiones han entorpecido el trabajo de la Fiscalía, ha generado impunidad y ha beneficiado a los ilegales”.

Bajo este contexto, es evidente que la minería ilegal e informal constituye un problema público que debería estar posicionado en la agenda del próximo gobierno con acciones concretas e integrales que reflejen la voluntad y compromiso de las autoridades en los distintos niveles de gobierno. Sin embargo, a puertas de las elecciones presidenciales, observamos con pesar que solo solo 12 de 36 partidos abordan en sus planes de gobierno la minería ilegal e informal con respuestas concretas, conforme a un análisis realizado el Observatorio de Minería Ilegal (OMI).

5 acciones que debe priorizar el próximo gobierno 

Frente a esta problemática, el próximo gobierno enfrentará desafíos asociados a la fragmentación de las políticas públicas, las debilidades institucionales, la implementación de medidas que buscan contrarrestar la minería ilegal desde un enfoque reactivo y coyuntural, hacía una estrategia integral que aborde la minería ilegal como un problema estructural. En ese sentido, presentamos cinco prioridades que deben orientar las acciones del próximo gobierno:

1. No aprobar más extensiones del proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal. Una de las decisiones más urgentes e importantes que deberá asumir el próximo gobierno es no permitir próximas ampliaciones del proceso de formalización minera que, después de más de dos décadas de iniciado, solo ha favorecido la impunidad y ha puesto en riesgo a ecosistemas y a la ciudadanía, especialmente a pueblos indígenas y defensores ambientales que son amenazados y atacados por oponerse a esta actividad^[13]. Por esta razón es fundamental que tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo articulen prioridades para evitar próximas ampliaciones u otras normas que contradigan la lucha contra la minería ilegal en el país. Adicional a ello, y conforme lo ha señalado la SPDA en informes anteriores, los esfuerzos del gobierno deberían centrarse en  fortalecer institucionalmente las direcciones regionales de energía y minas, o sus equivalentes, para garantizar un desempeño adecuado de sus funciones y una atención oportuna a sus usuarios (SPDA, 2024).
2. Mejorar los mecanismos de trazabilidad de los minerales. Una prioridad clave que debe considerar el próximo gobierno es fortalecer los mecanismos de trazabilidad de los minerales que permita identificar con claridad el origen (legal o ilegal) de lo que se produce, comercializa y exporta, en especial del oro. Para ello, es fundamental que las bases de información de entidades como el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico (INGEMMET), los gobiernos regionales, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) y el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) sean interoperables y se pueda verificar y cruzar información en tiempo real. Un sistema de trazabilidad sólido y con información interoperable permitiría tomar mejores decisiones de política pública y verificar inconsistencias entre la información de producción declarada y las exportaciones, por ejemplo, reduciendo las posibilidades de lavado de oro ilegal.
3. Transparencia, gobierno abierto y políticas anticorrupción sólidas. La lucha contra la minería ilegal también requiere instituciones sólidas y transparentes, que permitan a la ciudadanía acceder a información relevante en tiempo real sobre concesiones mineras, superposición de derechos, avances en la formalización y acciones de fiscalización e interdicción, entre otra información relevante. Asimismo, es fundamental consolidar los pilares del gobierno abierto para evitar la corrupción y la captura del Estado por parte de los ilegales, sobre todo la rendición de cuentas e integridad de las entidades con competencias para prevenir y luchar contra la minería ilegal. Una mayor transparencia y un gobierno abierto no solo contribuye a identificar irregularidades sino también aporta mecanismos para la vigilancia ciudadana y fortalece la confianza en las instituciones públicas.
4. Fortalecer a las Fiscalías Especializadas en Materia Ambiental (FEMA). Las FEMA cumplen un rol central en la investigación y persecución del delito de minería ilegal, realizando interdicciones y coordinando acciones con otras entidades públicas con competencias para la protección de ecosistemas afectados por estas actividades. Sin embargo, las FEMA operan con recursos limitados, lo que dificulta la articulación con otras entidades públicas, las visitas a campo, el desarrollo de investigaciones complejas y, en suma, dificulta el control territorial. Por esta razón, el próximo gobierno debe priorizar un presupuesto adecuado así como mayores capacidades técnicas y logísticas que les permita enfrentar con eficacia las redes criminales asociadas a la minería ilegal.
5. Fortalecer relaciones bilaterales para el control de los delitos transfronterizos, en el entendido de que la minería ilegal se expande por Ecuador y Colombia. Al respecto, contamos con instrumentos multilaterales en la región para combatir la minería ilegal como delito transfronterizo. Tal es el caso de la Decisión 774  de la Comunidad Andina que aprueba la Política Andina de lucha contra la minería ilegal, en el entendido que se reconoce como un problema multidimensional que amenaza la seguridad, economía y estabilidad de los países miembros. Dicha política establece disposiciones que pueden ser útiles para contrarrestar el problema en el territorio desde la cooperación regional, siempre que se apliquen de manera efectiva. Entre estas disposiciones tenemos el deber de intercambio de información entre países miembros respecto de personas investigadas, sancionadas o condenadas por el delito de minería ilegal (artículo 7), el deber de cooperación aduanera (artículo 8) y la creación de un Comité Andino contra la Minería Ilegal (artículo 10).

Una agenda que integre desarrollo humano y legalidad

El problema de la minería ilegal e informal es un tema complejo y multidimensional que exige una respuesta inmediata, frontal y articulada entre todo el aparato estatal, con un abordaje integral y que no se limite a seguir apostando por herramientas como el Reinfo que durante 20 años de creación no ha logrado su objetivo. Es tiempo de que el Estado proponga una nueva medida regulatoria para tratar este tema, la cual debe estar también acompañada de medidas institucionales como las señaladas en las propuestas indicadas.

Sin duda, son muchas las brechas en materia normativa, institucional, presupuestal y de logística que dificultan el control, fiscalización, investigación e interdicción de la minería ilegal convirtiéndose en un problema social, ambiental y de máxima prioridad para el desarrollo de políticas públicas. En ese sentido, los nuevos candidatos a la presidencia, senadores, diputados, gobernadores y alcaldes deben comprender su real dimensión y hacer frente a un problema inminente. Para ello, se debe tener un análisis y respuesta multinivel, y con recursos disponibles, la cual permita entender y atender las causas estructurales que dan pie a la minería ilegal a fin de lograr su erradicación.

 

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^[1] https://acca.org.pe/la-mineria-ilegal-de-oro-se-expande-a-nueve-regiones-amazonicas-y-amenaza-a-comunidades-y-rios-del-peru/

^[2] https://www.actualidadambiental.pe/contaminacion-por-mercurio-problema-que-va-de-la-mano-con-la-mineria-ilegal-e-informal/

^[3] https://ipe.org.pe/el-peru-exporta-el-44-del-oro-ilegal-de-sudamerica/

^[4] https://www.rumbominero.com/peru/noticias/mineria/mineria-ilegal-y-elecciones-2026-2/

^[5]https://iimp.org.pe/noticias/interna/mineria-ilegal-representa-el-27-del-pbi-confirmo-el-ministro-raul-perez-reyes

^[6] El Perú ratificó el convenio de Minamata en el 2015. En el 2019, el Perú aprobó el Plan Nacional de Acción (PNA) del Convenio de Minamata sobre el Mercurio mediante Decreto Supremo 004-2019-MINAM. Información disponible en <https://sinia.minam.gob.pe/portal/minamata/>

^[7] https://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2018/07/Convenio-de-Minamata-sobre-Mercurio-Ratificacion-peruana.pdf

^[8] https://dplf.org/wp-content/uploads/2025/09/Mineria-ilegal-de-oro-corrupcion-y-crimen-organizado-violan-derechos-humanos-en-el-Peru-Informe-Al-Comite-DESC.pdf

^[9] https://equidad.pe/wp-content/uploads/2025/05/REPORTE-FINAL-CRIMEN-ORGANIZADO.pdf

^[10] De acuerdo al Instituto Peruano de Economía, la rápida expansión de la minería ilegal responde  al precio internacional de metales como el oro y el cobre, precisando que “el precio del oro por gramo se ha multiplicado siete veces desde el 2000, superando los US$63 en el 2023” Fuente: https://ipe.org.pe/el-peru-exporta-el-44-del-oro-ilegal-de-sudamerica/

^[11] https://www.actualidadambiental.pe/wp-content/uploads/2015/11/gestion_pdf-2015-11_p07.pdf

^[12] Recuperado de https://spda.org.pe/publicacion/sintesis-de-propuesta-normativa-modificacion-y-ampliacion-en-la-ins…

^[13] https://spda.org.pe/noticia/spda-rechaza-ampliacion-del-reinfo-porque-favorece-la-impunidad-y-destruccion-de-la-biodiversidad/