En enero de 2022, presenciamos el mayor desastre ecológico de los últimos años: el derrame de unos 12 mil barriles de hidrocarburos en las playas de Ventanilla, que finalmente se extendió hasta Ancón y Aucallama. Este desastre dio inicio a una serie de acciones legales a nivel administrativo, civil y penal desde el Estado para determinar responsabilidades y aplicar las sanciones correspondientes.

La magnitud del desastre hizo que, en 2022, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) ordene a Refinería La Pampilla S.A.A. (Relapasaa), empresa responsable de la gestión ambiental de la Refinería La Pampilla, la presentación de planes de rehabilitación. Estos planes son instrumentos de gestión ambiental complementarios dirigidos a recuperar uno o varios elementos o funciones alteradas del ecosistema después de su exposición a los impactos ambientales negativos que no pudieron ser evitados o prevenidos, ni reducidos, mitigados o corregidos, conforme lo regulado en el artículo 66-C del Reglamento de Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos, aprobado mediante Decreto Supremo 039-2014-EM.

Desde octubre de 2023 hasta abril de 2024, Relapasaa, conforme a lo ordenado por el OEFA, presentó 18 planes de rehabilitación al Ministerio de Energía y Minas (Minem), específicamente a la Dirección General de Asuntos Ambientales de Hidrocarburos (DGAAH), que es el órgano que conduce el procedimiento de evaluación ambiental de los planes de rehabilitación de las zonas afectadas por el derrame de hidrocarburos.

En atención al interés legítimo que ostenta la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) sobre el derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado como interés difuso, solicitó su incorporación como tercero administrado en dichos procedimientos de evaluación ambiental; sin embargo, tras más de dos años de haber sido admitido en su momento como terceros administrados y luego de una serie de actuaciones que aplazaron el dinamismo del proceso, el Minem ha decidido anular las resoluciones que nos admitían como terceros administrados en dichos procedimientos. Esta exclusión, luego de dos años, no solo afecta nuestro derecho de acceso a la justicia, sino que, sobre todo, afecta directamente el proceso de evaluación ambiental de los planes de rehabilitación y, por ende, el dictado e implementación de las medidas de remediación correspondientes. Cuatro años han transcurrido desde que ocurrió el derrame y cuatro años después los planes de rehabilitación no han sido aprobados.

Barreras procedimentales en la participación durante las evaluaciones ambientales   

Como hemos señalado, hasta abril de 2024, la DGAAH del Minem admitió a evaluación 18 planes de rehabilitación^[1] y, hasta esa fecha, la SPDA quedó admitida válidamente en la evaluación de 14 expedientes quedando pendiente el pronunciamiento de la DGAAH sobre cuatro expedientes. Es importante señalar que, bajo los mismos argumentos de interés legítimo nuestra organización ha sido admitida como tercero administrado en los procedimientos administrativos sancionadores llevados a cabo por el OEFA en el marco del derrame.

En mayo de 2024, de una revisión de la página web del Minem, la SPDA advirtió que el Viceministerio de Hidrocarburos había emitido seis resoluciones viceministeriales, a través de las cuales resolvió declarar nulas seis resoluciones directorales que admitieron a la SPDA como tercero y determinó que la DGAAH se pronunciara de nuevo. Este pronunciamiento del Viceministerio de Hidrocarburos partía de un recurso de apelación presentado por Relapasaa en diciembre de 2023, el cual nunca fue notificado a la SPDA y, donde de origen, observamos una irregularidad procedimental y una desigualdad en el tratamiento a las partes administrativas del procedimiento. Así, el Viceministerio de Hidrocarburos argumentó, entre otros puntos, que la presencia de la SPDA generaba indefensión a Relapasaa y que había mecanismos de participación ciudadana a través de los cuales la SPDA podía presentar sus aportes al procedimiento de evaluación ambiental.

Justamente en relación a ese punto corresponde señalar que, en las normas de gestión ambiental y de participación ciudadana, no existen mecanismos de participación pública sustantivos que aseguren adecuados canales de intervención y participación activa en asuntos de interés público como lo son los procesos de evaluación ambiental de los planes de rehabilitación de zonas que fueron dañadas y afectadas y que afectaron a miles de peruanos y peruanas. El Viceministerio tampoco pudo argumentar claramente por qué se generaba una indefensión contra la empresa y por qué se priorizaban los derechos procedimentales de Relapasaa frente a los de SPDA que perseguían fines colectivos.

Posteriormente, a pesar de los argumentos presentados por la SPDA, el Minem continuó retirando a la SPDA de los procedimientos de evaluación ambiental restantes. En julio de 2025, la DGAAH resolvió no admitir a la SPDA en los cuatro expedientes pendientes y, en septiembre de 2025, solicitó la nulidad de oficio de los ocho expedientes sobre los que la propia Relapasaa no había impugnado; es decir, luego más de dos años de admitidos como terceros administrados, el Minem decidió retirar a la SPDA de la evaluación ambiental de los planes de rehabilitación presentados por Relapasaa.

A continuación, presentamos tres líneas de tiempo que resumen las barreras procedimentales en este caso:

¿Por qué es importante para la SPDA y organizaciones de la sociedad civil ser un tercero administrado?

Como hemos mencionado, la figura del tercero administrado está recogida en las normas generales de derecho administrativo. Los artículos 62 y 71 del TUO LPAG reconocen la participación en el procedimiento administrativo de los terceros administrados, que son personas cuyos derechos e intereses legítimos pueden resultar afectados por la resolución a ser emitida.

El rol del tercero es fundamental al aportar al procedimiento administrativo investigaciones, análisis jurídico o medios probatorios para contar con una decisión basada en derecho, sustentada y conforme a los principios de debido procedimiento. Abrir la posibilidad de participación de terceros permite, además, transparentar decisiones al fomentar el control social en asuntos de interés público por parte de actores y organizaciones con legitimidad.

La participación de un tercero administrado en casos ambientales es una expresión del derecho al acceso a la justicia ambiental. La justicia ambiental, entendida como derecho y deber del Estado, implica dotar de mecanismos adecuados para contar con decisiones basadas en derecho. El primer paso es participar en un procedimiento. Y como ya lo ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su reciente opinión consultiva, la legitimación debe ser interpretada de forma amplia, sobre todo en asuntos ambientales; es decir, el Estado no debería establecer barreras inalcanzables que impidan el derecho de una persona a formar parte de un procedimiento como la entendemos en el presente caso.  

Sobre la afectación al debido procedimiento de la SPDA

El Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo 004-2019-JUS (TUO LPAG), establece el debido procedimiento como un principio rector de los procedimientos administrativos. Este principio establece que las autoridades administrativas deben garantizar dentro de los procedimientos derechos y garantías necesarias tales como el derechos a ser notificados, a acceder al expediente, a refutar los cargos, entre otros. En ese sentido, la SPDA, al ser admitida como tercero administrado en los procedimientos de evaluación ambiental, contaba con los mismos derechos y obligaciones que Relapasaa ya que constituía parte administrativa del procedimiento. Al respecto, consideramos que en este extremo se habría vulnerado el derecho al debido procedimiento de la SPDA al no notificar las impugnaciones de Relapasaa y permitirnos responder y formular nuestros descargos y respuestas.

Esta omisión dentro del procedimiento ocasionó una situación de indefensión hacia la SPDA dado que al ser el Viceministerio de Hidrocarburos la última instancia administrativa dentro del Minem, la SPDA no podría presentar recursos impugnatorios adicionales. Frente a este escenario y como una respuesta frente al escenario de indefensión, la SPDA solicitó al viceministerio la nulidad de sus resoluciones, lo cual fue desestimado por dicho órgano.

De hecho, este viceministerio indicó que la participación de la SPDA haría que esta obtenga “información privilegiada” dentro del procedimiento obteniendo una ventaja en contra de Relapasaa, pudiendo presentar argumentos y recursos que restrinjan o limiten el derecho de defensa de dicha empresa. Sobre ello, resulta inaudito que el viceministerio y Relapasaa hayan argumentado que la participación de la SPDA como tercero administrado pueda causar indefensión a Relapasaa, considerando que dicha empresa durante todo el proceso ha podido presentar recursos impugnatorios, y es la SPDA quien quedó relegada a una situación en la que no podía presentar más recursos impugnatorios.

Sobre la legitimidad de la SPDA para ser parte de los procedimientos

La SPDA es una organización sin fines de lucro, creada hace 40 años, y que conforme a nuestro objeto social con fines educativos y científicos en materia ambiental, buscamos entre otras cosas, el acceso a la justicia ambiental en el Perú y la región.

En este extremo y, frente a las terribles dimensiones del derrame de hidrocarburos del año 2022 causados en la costa centro peruana en el marco de las operaciones de Relapasaa, decidimos hacer uso de los mecanismos legales disponibles en el marco jurídico peruano para asegurar una real participación, cumplimiento de garantías y observancia del interés público sobre la base del interés legítimo que nos alcanza.

Tanto es así que inicialmente el propio Minem admitió a la SPDA formalmente y sin reparos bajo la condición de terceros administrados, en la misma línea que el OEFA y sobre la base del sustento legal reconocido en el Artículo 62º del TUO de la LPAG. Es sobre la base de este artículo en integración con el marco jurídico ambiental que se habilita la participación de sujetos en procedimientos cuyos derechos o intereses legítimos puedan resultar afectados con la resolución que sea emitida.

En ese sentido, por ejemplo, en los procedimientos administrativos sancionadores por el derrame seguidos ante el OEFA y el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor), la SPDA se ha acreditado válidamente como tercero administrado en un total de 21 procedimientos (19 de OEFA y 2 de Serfor). En estos casos la empresa también ha objetado la participación de la SPDA bajo la figura de tercero; sin embargo, la autoridad ha mantenido claridad y coherencia sobre la idoneidad del ejercicio de esta figura legal.

En el caso de los procedimientos de evaluación ambiental de los planes de rehabilitación ante el Minem, esta entidad ha interpretado de forma restrictiva la aplicación del tercero administrado. Como señalamos anteriormente, el Minem, por ejemplo, confunde los mecanismos de participación ciudadana disponibles para el proceso de aprobación de los  planes de rehabilitación, los cuales se ciñen a acceder a la información pública que comparta el Minem, conforme está regulado en el artículo 57 del Reglamento de Participación Ciudadana para la realización de Actividades de Hidrocarburos, aprobado por Decreto Supremo 002-2019-EM como la calidad de parte administrativa de un procedimiento. Tampoco comprendemos desde la SPDA el reparo a la participación de las organizaciones de la sociedad civil con fines que trascienden de lo particular en procedimientos de esta naturaleza y cómo ello constituye una amenaza o un escenario de indefensión para la empresa.

Es estructural que estos mecanismos informativos o unidireccionales no sean confundidos con el derecho a ser parte de un procedimiento de relevancia difusa y colectiva.

Durante las actuaciones, se tiene que el Minem exige al administrado una relación de causalidad con los alcances de la resolución a emitirse para ser parte como tercero administrado. Esta casualidad puede ser de representación, lazos de vecindad o consumo. Sin embargo, estas exigencias no son parte de los requisitos textualmente mencionados en la legislación para ser incluido en un procedimiento como tercero administrado. Desde la SPDA consideramos que la legitimidad y el interés jurídico de una organización respecto a los alcances de una resolución se encuentran demostrados con la trascendencia del interés que se persigue; al respecto, la defensa del derecho a un ambiente sano y equilibrado es de interés difuso conforme a los alcances de la Ley General del Ambiente y el derecho internacional.

Asimismo, lo ha señalado el Tribunal Constitucional en repetidas ocasiones, el derecho al ambiente sano y equilibrado es de interés difuso y, por lo tanto, su titularidad corresponde a un conjunto indeterminado de personas. Esto implica que la defensa de este derecho no es exclusivo y mas bien corresponde a todos y todas, en tanto que es de interés colectivo.

El OEFA ha confirmado que las organizaciones de la sociedad civil desempeñan un papel fundamental en la protección del ambiente y tienen un interés legítimo en aquellos casos en los que se busque la protección de derechos difusos, como el derecho a un ambiente sano y equilibrado, atendiendo a sus objetivos de creación, como en el caso de la SPDA. Los procedimientos de evaluación ambiental de instrumentos de gestión ambiental esenciales para la remediación son justamente casos directamente relacionados con la defensa y protección ambiental.

Finalmente, la fluctuación al interior del Minem y los constantes cambios de criterio interpretativo durante estos  dos  años han generado un dilación de los procedimiento, sin perjuicio de la vulneración de principios generales de derecho administrativo como el principio de predictibilidad o de confianza legítima,  el cual exige que la conducta de las autoridades administrativas sea congruente con las expectativas legítimas de los administrados, y que dicha autoridad no varíe irrazonablemente e inmotivadamente la interpretación de la normativa que aplica.

En búsqueda de transparencia 

La figura del tercero administrado es uno de los mecanismos para concretizar el derecho de acceso a la justicia ambiental. La participación sustantiva en la calidad de parte administrativa permite fortalecer los procedimientos y su rigurosidad bajo un mayor control y seguimiento desde la sociedad civil y actores legitimados en asuntos de interés público.

En el presente caso, la actuación del Minem, al omitir garantías básicas del debido procedimiento —como el derecho de defensa—, evidencia una restricción indebida a la participación de la SPDA por la vía procedimental que justamente son asuntos que deben ser aliviados para que las respuestas de las autoridades sean expeditivas, motivadas, justas y equitativas. La SPDA no busca obstaculizar la evaluación ambiental de los planes de rehabilitación sino, por el contrario, procura incrementar los canales de transparencia y a la contribución de información técnica en asuntos que, en varios casos, generaron impactos y daños irremediables a la ciudadanía, y que, por tanto,  no son exclusivos de los intereses de Relapasaa.

 

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^[1] Resolución Directoral N°. 237-2023-MINEM/DGAAH,  Resolución Directoral N° 238-2023-MINEM/DGAAH, Resolución Directoral N° 240-2023-MINEM/DGAAH, Resolución Directoral N° 242-2023-MINEM/DGAAH, Resolución Directoral N° 245-2023-MINEM/DGAAH, Resolución Directoral N° 228-2023-MINEM/DGAAH, Resolución Directoral N° 038-2024-MINEM/DGAAH, Resolución Directoral N° 041-2024-MINEM/DGAAH, Resolución Directoral N° 037-2024-MINEM/DGAAH, Resolución Directoral N° 036-2024-MINEM/DGAAH, Resolución Directoral N° 039-2024-MINEM/DGAAH, Resolución Directoral N° 040-2024-MINEM/DGAAH, Resolución Directoral N° 034-2024-MINEM/DGAAH y Resolución Directoral N° 033-2024-MINEM/DGAAH