Escribe: Francisco Rivasplata / Política y Gobernanza Ambiental de la SPDA

 

En el Perú existen más de 18 millones de hectáreas de humedales (entre amazónicos, altoandinos y costeros)[1]. Su importancia radica no solo en ser el soporte de vida, sino también en brindar servicios de regulación hídrica, de aprovisionamiento y servicios culturales a favor, principalmente, de las poblaciones locales.

A continuación, revisaremos cuáles son los avances normativos en Perú y los desafíos que aún existen para que la protección legal de estos espacios esté consolidada. 

1. Avance en la protección normativa 

La protección legal de los humedales tiene su base en la Ley General del Ambiente (artículo 99), la cual reconoce a los humedales como ecosistemas frágiles; es decir, ecosistemas que “poseen ciertas características o recursos singulares con baja capacidad de retornar a sus condiciones originales e inestable ante eventos impactantes causados por el ser humano o la naturaleza, que producen en el mismo una profunda alteración en su estructura y composición”[2].

Nuestra legislación se ha ocupado de dotar de competencias a ciertas entidades sobre dichos ecosistemas. El Ministerio del Ambiente (Minam), por ejemplo, es la autoridad técnico-normativa a nivel nacional de la gestión integral de los humedales. Asimismo, el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor) es la entidad encargada de aprobar la lista de ecosistemas frágiles y de establecer las condiciones para el uso de los recursos. Por otro lado, la Autoridad Nacional del Agua (ANA) es el ente rector del Sistema Nacional de los Recursos Hídricos, dentro del cual se encuentran los humedales. Como se puede observar, estas entidades públicas ejercen distintas competencias, lo cual significa que su coordinación y cooperación es vital para una gestión sostenible de los humedales.

Si bien el marco legal general en nuestro país exige la protección y conservación de los humedales determinando competencias a diferentes entidades, en el 2021, el Decreto Supremo 006-2021-MINAM consolidó un marco multisectorial para la gestión de estos ecosistemas, reconociendo su fragilidad y designando al Minam como la entidad que lidera su gestión de manera integrada.

Posteriormente, en el 2024, se aprobó la Ley 32099, Ley para la protección, conservación y uso sostenible de los humedales” («Ley de Humedales»), cuyo reglamento fue aprobado en enero del 2025, mediante Decreto Supremo 002-2025-MINAM. Esta norma marca un hito en la protección de los humedales, pues fortalece el enfoque integral y descentralizado de su gestión, establece las infracciones en caso se identifiquen actividades prohibidas que amenacen a los humedales, sus componentes o sus bienes asociados, y contiene los alcances para la identificación de las zonas de amortiguamiento de los humedales, las que deberán ser delimitadas por los gobiernos locales.

Estas normas fortalecen el reconocimiento legal de los humedales y su importancia ecosistémica, al tiempo que establecen una gestión articulada entre las autoridades nacionales, regionales y locales, con participación activa de las comunidades y actores locales.

 

2. Más allá de su reconocimiento: instrumentos operativos aún no reportan avances

La Ley de Humedales establece la necesidad de contar con documentos técnicos y administrativos para operativizar la gestión efectiva y eficiente sobre los humedales. Entre dichos documentos se encuentran: 

• Lineamientos para la elaboración de los planes de gestión integral de humedales, un instrumento que tiene como objetivo orientar a los gobiernos subnacionales en la planificación de medidas de conservación, protección y uso sostenible.
• Protocolo de actuación interinstitucional para la protección y conservación de los humedales, el cual es es clave para fortalecer las coordinaciones entre las entidades con competencias en la gestión de humedales frente a infracciones, monitoreo y sanciones.
• Criterios ambientales para la determinación de las zonas de amortiguamiento de humedales, que tiene como objetivo determinar las actividades permitidas, considerando el Plan de Gestión Integral de Humedales.

Estos instrumentos buscan superar uno de los mayores vacíos legales del pasado: la ausencia de mecanismos claros para que las distintas instituciones involucradas en la gestión de humedales actúen de forma coordinada. Sin embargo, a la fecha, no se han reportado avances en su elaboración, aun cuando su aprobación estaba determinada tanto en la Ley de Humedales, como en su reglamento para el primer semestre del 2025. 

Asimismo, está pendiente la actualización y/o aprobación de los cuadros de tipificación y sanciones de parte de las entidades de fiscalización ambiental, en este caso, de parte de la ANA y Serfor, con el objetivo de adecuarse a la nueva normativa.

3. Un pronunciamiento clave para fortalecer la protección de los humedales de alta montaña

En 2025, la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN) aprobó la “Declaración sobre la urgente preservación de los humedales de alta montaña en Latinoamérica y en otras regiones del mundo” (Moción 024)[3]. Esta iniciativa fue impulsada por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), junto con diferentes organizaciones, como la Fundación Ambiente y Recursos Naturales, el Centro Mexicano de Derecho Ambiental, la Fundación Humedales, el Patronato de la Reserva Paisajística de Nor Yauyos Cochas y la Fundación Global Nature.  

Esta moción destaca el rol clave de los humedales en la regulación hídrica, la reducción de riesgos por desastres, la captura de carbono y la conservación de la biodiversidad, advirtiendo, además, sobre los peligros crecientes que enfrentan, asociados a factores antropogénicos marcados por la presión que ejercen las actividades económicas sobre estos ecosistemas.

El impacto de esta moción radica en haber logrado un consenso entre gobiernos, científicos, sociedad civil organizada, empresas y actores de más de 160 países, sobre la necesidad de proteger a los humedales de alta montaña. Asimismo, se constituye como un instrumento que debe guiar las políticas públicas de los países que forman parte de la IUCN, ya que hace un llamado a los estados y actores internacionales a fortalecer los marcos normativos para asegurar financiamiento y promover soluciones basadas en la naturaleza con participación de comunidades locales e indígenas.

El desafío para nuestro país radica en que debe traducir este pronunciamiento político en una hoja de ruta concreta para garantizar una protección real de estos ecosistemas, mediante reformas legales, así como aprobación de instrumentos de protección pendientes, políticas públicas y mecanismos efectivos de financiamiento de proyectos de conservación.

 

4. Un progreso normativo aún en construcción 

A pesar de los importantes avances que ha mostrado la legislación peruana en relación a la protección de los humedales, aún existen retos estructurales para su consolidación, entre ellos:

• Ausencia de instrumentos técnicos y lineamientos para operativizar la protección de los humedales. Es fundamental la aprobación, a cargo del Minam, de los lineamientos para la elaboración de los planes de gestión de humedales, así como los criterios para la determinación de zonas de amortiguamiento y los criterios para la priorización de humedales. Estas instrumentos permitirán a los gobiernos locales, regionales y entidades involucradas en su gestión, tener las herramientas necesarias para su protección.
• Mayor financiamiento para la conservación y protección de los humedales. Esto significa dinamizar mecanismos de financiamiento existentes como los mecanismos de retribución por servicios ecosistémicos (Merese), la figura de núcleos ejecutores y Obras por Impuestos (OxI), entre otros para la conservación y protección de los humedales, mediante el desarrollo de soluciones basadas en la naturaleza.
• Vigilancia y sanciones efectivas. La coordinación interinstitucional es un elemento base para enfrentar amenazas hacia los humedales como la expansión urbana, el cambio de uso de suelo o la contaminación. En ese sentido, la actualización y elaboración del cuadro de tipificación y sanciones a cargo de la ANA y el Serfor son acciones básicas para  frenar el avance de las actividades que afectan los humedales. Asimismo, urge priorizar la aprobación del “Protocolo de actuación interinstitucional para la protección y conservación de los humedales” a cargo del Minam; ello con el objetivo de tener claridad en relación a los pasos a seguir cuando se esté ante una amenaza o posible amenaza a la integridad ecosistémica de los humedales.

Nuestro país ha mostrado avances importantes desde el punto de vista normativo para la protección, conservación y uso sostenible de los humedales, promoviendo la descentralización y la gestión multisectorial de estos ecosistemas. Sin embargo, para que esta protección legal se traduzca en acciones concretas a nivel territorial, es necesario aprobar los lineamientos y normas pendientes a cargo del Minam, Serfor y ANA. Además, resulta clave promover la educación ambiental y la participación ciudadana en torno a la conservación de estos ecosistemas, fortalecer a los gobiernos regionales y locales y dotarlos de herramientas técnicas y legales, considerando los saberes ancestrales y el enfoque intercultural para el desarrollo de soluciones basadas en la naturaleza.

 

 

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1.  Disponible en <https://www.gob.pe/institucion/minam/noticias/901177-mas-de-18-000-000-de-hectareas-de-humedales-existe-en-el-peru>

2. Artículo 5 (Glosario de términos) del Reglamento para la gestión forestal aprobado por Decreto Supremo 018-2015-MINAGRI. Disponible en <https://spij.minjus.gob.pe/spij-ext-web/#/detallenorma/H1137348>

3. Disponible en <https://iucn-2025.s3.eu-west-3.amazonaws.com/motions/es/024-EVOTE-Urgente%20preservaci%C3%B3n%20de%20los%20humedales%20de%20alta%20monta%C3%B1a-ES.pdf>