Marc Dourojeanni[1] / Profesor emérito de la Universidad Agraria La Molina
El pasado 9 de febrero fue publicado el Decreto Supremo 004-2017-MTC, que además lleva la firma de la ministra de Ambiente, aprobando un nuevo Reglamento de Protección Ambiental para el Sector Transportes. Dado que, como tantas veces demostrado, las carreteras en la Amazonía son el principal vector de deforestación[2] y que el actual gobierno ha anunciado la construcción de varias, inclusive de la que unirá Iquitos con el resto del Perú[3], se examinó el nuevo reglamento con mucho interés. Su lectura revela un esfuerzo para mejorar el trato de la cuestión ambiental antes y durante las obras así como durante la gestión de la infraestructura de transportes. Pero no ofrece las garantías esperadas.
Algunas mejoras
El nuevo reglamento es más completo y presenta algunas garantías adicionales para el ambiente. Agrupa y esclarece aspectos que previamente eran confusos por estar en normas diferentes hechas en momentos distintos. Algunos aspectos son destacables, no necesariamente por ser nuevos, sino por haber sido reiterados. Por ejemplo, el artículo 3o es crucial al indicar que sus disposiciones son de aplicación a las actividades, proyectos y servicios del sector, a nivel nacional, regional y local; desarrolladas por personas naturales o jurídicas; nacionales o extranjeras; de derecho público, privado o de capital mixto. Tratándose de caminos, las mayores violaciones a cualquier precaución ambiental son hechas a nivel local por autoridades de tercer nivel o por personas de derecho privado. Eso incluye toda clase de caminos o trochas vecinales que, después se transforman gradualmente en carreteras regionales y a veces en nacionales. Incluye asimismo las vías abiertas por privados, sean estos agricultores, madereros o mineros[4].
Aunque el nuevo reglamento no explica cómo va a ser aplicado en esos casos, por lo menos alerta que deben obedecerlo. Es que, como ya mencionado por Castro[5] los buenos propósitos anunciados en esta norma van a exigir que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), los gobiernos regionales y también el Senace Perú y el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), inviertan mucho más en mejorar sus capacidades.
En general, este reglamento está adecuadamente conectado con el Ministerio del Ambiente, cuya autoridad parece reconocer sin ambages. También, lo que es crucial en cuestiones de transporte público, admite el uso de evaluaciones ambientales estratégicas (Artículos 7º y 9º) para planes, políticas y programas, lo que está bien pero que parece quedar corto. Carreteras o ferrovías nacionales deberían, también, ser sometidas a evaluaciones ambientales estratégicas, como se discutirá más adelante. Entre los aspectos mejorados está, por ejemplo, la visita al campo de los funcionarios responsables de la evaluación de estudios ambientales al área del proyecto (Artículo 45º) que el titular del proyecto podrá solicitar, con anterioridad a la presentación de su estudio ambiental. Ese conocimiento de primera mano es, en verdad indispensable para entender bien la documentación que se va a evaluar. En muchos artículos (como en el 40º) se observa la firme intención de abreviar plazos para agilizar el proceso de certificación, los que en varios casos están tan abreviados que será muy difícil atenderlos. La agilidad se logrará muchas veces en detrimento de la calidad ambiental.
Carreteras, ferrovías y deforestación
Pueden comentarse muchos otros artículos de este copioso reglamento, pero en esta ocasión se tratarán esencialmente los que pueden impactar en el tema de la deforestación. Este se centra en las siguientes preguntas: ¿cómo se define o cuál es la zona de influencia de un proyecto vial?, ¿a qué se aplica una evaluación ambiental estratégica? y ¿qué implica la certificación ambiental fraccionada de proyectos viales?
El artículo 30º menciona una zona de influencia pero, curiosamente, no la define. Tampoco apunta diferencias entre zona de influencia directa e indirecta. Ocurre que ese es el tema ambiental más transcendente de una vía terrestre. Como explicado tantas veces, las alteraciones al ambiente y la eliminación de bosques en el eje de la vía son importantes pero no son el principal problema ambiental que ellas generan. Estos, al final, se limitan a una faja de unos cientos de metros a cada lado del eje por el kilometraje de la vía. Los ingenieros de transporte califican esa área de zona de influencia. Pero, como bien se sabe, la obra de transporte es literalmente el vehículo de una enorme deforestación y consecuente degradación ambiental y de problemas sociales y de salud que afecta, en una o dos décadas, hasta a más de 50 km a cada lado de la vía. Para los especialistas en temas ambientales esa es la verdadera zona de influencia de una carretera o de una ferrovía, que es más o menos ancha en función de una serie de factores naturales, económicos y sociales. Sin carretera o ferrovía no habría deforestación. Es pues indiscutible que la zona de influencia de esas obras no se limita a la faja de influencia directa y que eso debería estar claramente definido en el reglamento.
El problema es que el MTC no es responsable por el uso de la tierra a lo largo de sus obras viales. Eso es responsabilidad central -nunca asumida- del Ministerio de Agricultura y Riego y debería serlo asimismo de una institución de planeamiento nacional. Por eso es que la decisión de hacer una obra vial no puede ser única y exclusivamente decisión del MTC, del mismo modo que declarar una guerra no puede ser decisión exclusiva de un ministerio de defensa. Son decisiones que afectan drásticamente el destino del país o de una región y deben ser tomadas con extrema cautela. Sin embargo, en el reglamento ni se menciona una consulta con el Ministerio de Agricultura o, por lo menos, con el Servicio Nacional Forestal (Serfor) que es responsable principal por cuidar de los bosques.
En teoría ese tema está colateralmente abordado en el artículo 9º que trata de las evaluaciones ambientales estratégicas (EAE) aunque las limita para las propuestas de políticas, planes y programas de desarrollo sectorial. Se entiende que una EAE bien hecha abarcaría las preocupaciones enunciadas sobre la zona de influencia real (directa e indirecta) de vías terrestres. Lamentablemente, no queda claro a qué en este caso se denomina plan o programa. Si estos incluyen precisiones sobre el trazado de vías terrestres nuevas, entonces podrían permitir incluir sus verdaderas zonas de influencia. Sin embargo, sería mucho más adecuado aplicar el instrumento de las EAE para cualquier obra vial importante, como la propuesta carretera a Iquitos o la de una ferrovía bioceánica y, asimismo, a otras que se hacen en bosques naturales. Otro artículo, el 29º, podría asimismo contribuir a contemplar opciones alternativas menos perjudiciales al ambiente cuando habla de una evaluación de la alternativa más viable del proyecto, desde el punto de vista ambiental, social y económico, incluyendo el análisis de alternativas del proyecto y la evaluación de posibles riesgos que puedan afectar la viabilidad del proyecto o sus actividades. Pero presenta eso apenas como requisitos de descripción del proyecto. No como factor determinante para su aprobación.
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Para aumentar la preocupación anterior cabe apuntar que el artículo 21º permite la certificación ambiental fraccionada de proyectos viales. Esta se aplica a los proyectos que son formulados, evaluados y aprobados por tramos. Esto significa que, en realidad, se puede evitar la realización de una evaluación de impacto ambiental completa y detallada de prácticamente cualquier obra. Basta con decidir que será fraccionada lo que, lógicamente, es extremamente común. Prácticamente ninguna carretera se construye de una sola vez, a pesar de que sí se planea de una sola vez. Es decir que ese artículo, en términos simples, es la antítesis de una evaluación estratégica. Ese fue el caso de la Carretera Interoceánica Sur con todas sus lamentables y bien conocidas consecuencias. La evaluación fue hecha por trechos y terminada después de concluido lo esencial de la obra[6]. De ese modo escapó a cualquier precaución ambiental referida a su zona de influencia.
Otros temas y áreas protegidas
¿Cómo se decide la clasificación de un proyecto? El reglamento apenas dice que los proyectos serán clasificados, determinando el nivel de los estudios requeridos y también anuncia que puede haber clasificación anticipada. En teoría eso es razonable para los casos más simples. Pero siempre hay excepciones y, en realidad, es necesario un examen caso a caso. El sueño de todo responsable de proyecto es no ser estorbado por estudios largos y complicados y por eso hace todo lo posible por evitarlos. Castro mencionó dudas razonables referentes a algunos casos concretos de clasificación anticipada ya mostrada en el anexo 1 del reglamento. Por eso, el reglamento debería explicar el proceso de decisión de la clasificación que, idealmente, debería ser hecho por un colegiado debidamente informado, que debería tomar decisiones mediante voto[7]. Es demasiada responsabilidad para un solo funcionario.
Otro artículo difícil de entender es el 24º que declara la improcedencia de la certificación ambiental para actividades en curso. Detectado el caso simplemente éste se transfiere a la fiscalización ambiental para que sean tomadas las medidas del caso. El tema es muy importante pues se refiere a la mayoría de las obras viales locales que existen en la Selva del Perú y que son iniciadas sin estudios y sin autorización por las municipalidades, por los vecinos o por particulares. Estas, por cierto, solamente son detectadas por las autoridades cuando estalla algún escándalo, en general por invadir alguna tierra indígena o alguna área natural protegida[8]. Ante el hecho consumado o parcialmente consumado no interesa sólo castigar a los culpables -lo que jamás ocurrió ni probablemente ocurrirá- sino que es fundamental recuperar el tiempo perdido y adoptar las medidas ambientales que aún sean viables. El artículo habla apenas de un plan para remediar los daños y cerrar la obra, lo que no es realista pues la vía prácticamente nunca es clausurada. Realizar los estudios necesarios para evitar más daños es indispensable.
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El Artículo 37º se refiere a un plan de compensación ambiental que se aplicaría siempre que no se puedan adoptar medidas de prevención, corrección, mitigación, recuperación y/o restauración eficaces. Pero, el artículo no explica en qué consiste el tal plan. En otros países la compensación ambiental es, como su nombre lo indica, devolver algo equivalente a lo que se destruyó, o sea, compensar. En general consiste en la adquisición de áreas que pueden servir como nuevas áreas naturales protegidas, expansión de una existente o para la recarga de acuíferos. Pero también, puede consistir en dinero para el manejo más eficiente de lo que no fue destruido o alterado.
Es ilegal construir obras viales dentro de las áreas naturales protegidas de uso indirecto -parques nacionales, santuarios nacionales e históricos- que no sean incluidas en su propio plano de manejo. La ley dice con claridad meridiana que esas áreas son intangibles. Por eso llama la atención que este Reglamento prevea, sin mayor explicación, obras no sólo alrededor de ellas, en sus zonas de amortiguamiento, sino que también dentro de ellas (Artículo 40º). Y, peor, determina plazos ridículamente perentorios para que el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp) opine. La eventual decisión de construir una carretera o una ferrovía dentro de unidades de esa categoría de área protegida que no responda a sus propias necesidades de manejo puede ser tomada, pero por su gravedad y repercusiones nacionales e internacionales debe revestir un carácter absolutamente excepcional y no cabe imponer “reglas” para eso en un reglamento del sector Transportes. El reglamento debe ser modificado de modo a excluir esa “permisión” disimulada que es un desliz vergonzoso.
En conclusión
En este reglamento como en las normas anteriores, el gobierno como un todo y el MTC en particular mantienen la política del avestruz en relación al impacto de las obras viales sobre los bosques naturales. Su aplicación puede mejorar el tratamiento ambiental en el eje de las vías pero no evitará la deforestación masiva que esas obras conllevan. Para contribuir a resolver ese problema es indispensable que:
- Se reconozca que obras viales en regiones amazónicas u otras que sean boscosas constituyen una problemática especial y diferente, por su incidencia directa en la deforestación. El reglamento podría haber hecho esa distinción.
- Las obras viales en regiones boscosas deben ser decisiones en las que además de los ministerios de Transportes y Comunicaciones y de Ambiente, debe intervenir también el de Agricultura y Riego (el Servicio Forestal, por ejemplo) e idealmente otros como Salud y, de la Mujer y Poblaciones Vulnerables y, si existiera, uno de planeamiento. La forma de la intervención de esos otros ministerios debería ser incluida en el reglamento.
- Las obras viales que se prevé serán nacionales, interregionales o importantes en bosques naturales deben ser sometidas, antes de la decisión final, a una evaluación ambiental estratégica (EAE) que permita escoger la ruta más adecuada en términos económicos, sociales, ambientales y técnicos. La clasificación y la decisión sobre el nivel de los estudios ambientales debe basarse en la EAE.
- La certificación ambiental fraccionada en obras de un cierto tamaño debería ser permitida solamente si, previamente, existe una EAE.
- El reglamento debe definir con precisión qué es la zona de influencia, la que debe incluir además de la que debe ser atendida por el sector Transporte, también la indirecta que debe ser atendida por el gobierno en su conjunto, en especial por Agricultura.
- Los estudios ambientales deben considerar la zona de influencia indirecta y prever las implicaciones y las medidas que en ellas sean necesarias, aunque su aplicación corresponda parcial o totalmente a otros sectores. La evaluación ambiental debe mostrar el conjunto de los impactos y no apenas una parte menor de ellos, pues los costos ambientales y sociales de atenderlos deben ser llevados en cuenta.
- En principio las obras viales que contribuyen a abrir bosques para su cambio de uso para agricultura deben ser implantadas guardando relación con las inversiones de otros sectores que son necesarios para racionalizar la ocupación de la tierra.
- La clasificación de proyectos, determinando el nivel de los estudios ambientales, debe ser una decisión colegiada y no apenas la de un especialista a nombre de la institución.
- La clasificación “anticipada” prevista en el reglamento se presta a errores y abusos, lo que también puede ser el caso con los términos de referencia estandarizados.
- El reglamento no debe asumir que es “normal” construir vías de comunicación en las áreas naturales protegidas por el estado, mucho menos en las de uso indirecto lo que es simplemente ilegal. Esa mención debe ser eliminada del reglamento o sustituida por un texto aclaratorio.
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[1] Ingeniero Agrónomo, Ingeniero Forestal, Doctor en Ciencias. Profesor Emérito de la Universidad Nacional Agraria, La Molina.
[2]Ibisch, Pierre et al 2016 A global map of roadless areas and their conservation status Science 16 Dec 2016:
Vol. 354, Issue 6318, pp. 1423- The global road-building explosion is shattering nature (http://science.sciencemag.org/content/354/6318/1423) y https://theconversation.com/the-global-road-building-explosion-is-shattering-nature-70489
[3] Dourojeanni, Marc 2016 Revisando temas actuales e importantes de la Amazonía peruana Actualidad Ambiental, Lima (https://www.actualidadambiental.pe/?p=41462)
[4] Dourojeanni, Marc 2015 Los caminos de la destrucción en Madre de Dios: carreteras y el atentado contra áreas protegidas Actualidad Ambiental, SPDA, Lima / Martes 3 de Noviembre, 2015 (https://www.actualidadambiental.pe/?p=33413; (https://spdaactualidadambiental.lamula.pe/2015/11/03/los-caminos-de-la-destruccion-en-madre-de-dios-carreteras-y-el-atentado-contra-areas-protegidas/spdaactualidadambiental/ y https://amazoniaquehacer.lamula.pe/2015/11/03/los-caminos-de-la-destruccion-en-madre-de-dios/lamparimpampum/)
[5] Castro, Mariano 2017 Apuntes acerca del nuevo Reglamento de Protección Ambiental de Transportes. Desafíos importantes junto con algunas precisiones necesarias. La Mula.pe
(https://marianocastro.lamula.pe/2017/02/22/apuntes-acerca-del-nuevo-reglamento-de-proteccion-ambiental-de-transportes/marianocastrosm/)
[6] Dourojeanni, Marc 2006 Estudio de caso de la Interoceánica en la Amazonia Sur del Perú DAR, SPDA, BIC, Lima 103 p. (https://www.researchgate.net/publication/266499470_Estudio_de_caso_sobre_la_carretera_Interoceanica_en_la_amazonia_sur_del_Peru) y Dourojeanni, Marc 2013 Revisitando la Interoceânica Sul, na Amazônia peruana O Eco, Rio de Janeiro (www.oeco.org.br)
[7] Ese procedimiento era de praxis, semanalmente, para clasificar todos los proyectos de los bancos multilaterales de desarrollo y funcionó muy bien.
[8] MAAP – Monitoring of the Andean Amazon Project/ Proyecto de Monitoreo de los Andes Amazónicos 2015
http://maaproject.org Imagen #15: Sierra del Divisor – Nueva carretera forestal amenaza la
sección norte del propuesto parque nacional (http://maaproject.org/2015/sierra-divisor3/)
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