Sociedad Peruana de Derecho Ambiental

MINERÍA Y FIEBRE DE ORO

MADRE DE DIOS

 

Madre de Dios es una de las zonas más biodiversas del planeta. Hasta los años 90 fue la región mejor preservada de la Amazonía peruana, pero el alza sin precedentes del precio internacional del oro durante la década pasada originó una tercera fiebre extractiva de este metal precioso que terminó afectando gravemente al bosque amazónico.

 

Solo en Madre de Dios se deforestaron 25 mil hectáreas de bosque tropical entre los años 2005 y 2012. Estas se sumaron a las 25 mil hectáreas que la minería aurífera aluvial ya había deforestado en dicha región entre las décadas del 70 y el 90. Después de los bosques de Guyana, Surinam y Guayana Francesa, el Perú presenta la superficie más extensa de deforestación por minería aurífera en Sudamérica, con aproximadamente 473 km2.

Esta tercera fiebre del oro ha agudizado también los impactos sociales y ambientales de la minería aurífera en la región. Antiguas prácticas de trabajo forzoso y la trata de personas se han reconfigurado y trasladado a nuevos espacios, al mismo tiempo que la contaminación por mercurio se ha elevado a niveles alarmantes:

  • Se estima que en la primera década de 2000 las actividades por minería aurífera liberaron 400 toneladas de mercurio al ambiente. (Osores y otros, 2012).
  • Con una población baja (134 mil habitantes), Madre de Dios era al 2014 la región con más casos reportados de trata de personas a nivel nacional (205 víctimas), seguido de Lima (9,6 millones de habitantes). (CHS Alternativo)

Más allá del precio internacional del oro, ¿qué factores nacionales explican el desarrollo descontrolado de minería aurífera en los últimos 12 años en Madre de Dios? ¿Qué rol ha jugado el Estado y cómo han influido sus acciones en el desarrollo de minería informal e ilegal en la región?

MADRE DE DIOS

UNA TIERRA EXPUESTA

Madre de Dios, como otras regiones de la Amazonía peruana, ha sido construida en el imaginario como un espacio indómito, inaccesible y de inacabable riqueza que debía ser conquistado, evangelizado y civilizado para el control y acceso a sus recursos. Durante el siglo XX esta región estuvo expuesta a fiebres extractivas de tres recursos naturales: caucho, madera y oro. Cada una de estas fiebres ha tenido impactos importantes sobre la configuración ecológica y social de Madre de Dios.

La extracción de caucho tuvo efectos devastadores sobre los pueblos indígenas, que fueron esclavizados y desplazados en todo el territorio amazónico. En Madre de Dios, los pueblos indígenas nómades fueron reubicados forzosamente dentro del territorio a partir de acciones de sedentarización en torno a misiones de evangelización. La extracción de madera fue fundamental para definir la forma de ocupación del espacio de Madre de Dios. En torno a ella se desarrolló el principal eje carretero que sirvió luego de base para la construcción de la carretera Interoceánica. Durante la década del 90 la extracción de madera para fines comerciales fue la principal fuente de deforestación en la región, sobre todo en la provincia de Tahuamanu.

La extracción del oro hasta la década del 80 se realizó generalmente en las playas de ríos, de manera artesanal y solo por temporadas. A partir de la década del 90 la extracción se mecanizó en algunas zonas como Huepetuhe y comenzó a practicarse a lo largo del año.

La agricultura, por su parte, ha sido practicada principalmente por inmigrantes de las regiones altoandinas bajo esquemas que no respondían a las condiciones ecológicas de este territorio. Entre las décadas del 80 y 90 fue uno de los principales agentes de deforestación.

MADRE DE DIOS

POLÍTICA MINERA, DESORDEN TERRITORIAL Y CONFLICTOS

La expansión de actividades extractivas en Madre de Dios ha generado una ocupación desordenada y violenta del territorio, con costos sociales y ambientales superiores a los beneficios que traen.

Solo en el caso del oro, desde la década del 70 se han presentado por lo menos tres ciclos de conflictos. El primero se produjo entre 1978 y 1982, y se dio entre mineros artesanales y concesionarios mineros a los que el Estado había otorgado derechos sin un previo análisis del uso del territorio.

En la década del 90 se desató un nuevo conflicto entre mineros en proceso de formalización y comunidades indígenas debido a las pretensiones de los primeros de desconocer los derechos territoriales de los segundos. Este conflicto llegó a su punto más álgido a principios de 2001, cuando el Estado intervino en Madre de Dios para suspender el otorgamiento de concesiones sobre territorios en disputa. Desde el 2005 la región ha vivido un nuevo ciclo de conflictos entre mineros, comunidades nativas, reforestadores y otros usuarios de bosque por la expansión acelerada de minería aurífera en la región.

En todos estos conflictos el Estado ha tenido un rol central: otorgando derechos de uso de suelo de manera descoordinada; resolviendo de manera ineficiente los conflictos creados por sus propias políticas; no protegiendo los derechos de individuos y comunidades afectados por invasiones de terceros. Esta lógica de acción estatal se explica en parte por la práctica rentista de sucesivos gobiernos para promover aquellas actividades extractivas favorecidas por los precios internacionales de materias primas.

MADRE DE DIOS

FIEBRES EXTRACTIVAS

 

Tercera fiebre de oro, políticas de formalización y devastación ambiental

Desde mediados del 2005 Madre de Dios enfrenta una tercera fiebre de oro. El desorden en la ocupación del territorio y la poca capacidad del Estado para regular su uso de manera adecuada han hecho que sea más complicado lidiar con este problema que ha dejado consecuencias ambientales y sociales devastadoras: una huella de 50 mil hectáreas de bosque deforestado; altos niveles de concentración de mercurio en población humana y especies de la región; trabajo forzado y trata de personas en campamentos ilegales.

Para entender el proceso de expansión acelerada de minería aurífera desde el 2005 se debe mirar a las acciones del Estado para hacerse cargo de este problema.

La promoción de una política minera agresiva

Madre de Dios ha sufrido los efectos de una política nacional de desarrollo que privilegia a la minería sobre el desarrollo de otras actividades. En el caso de la pequeña minería, esta priorización se ha limitado solo al otorgamiento acelerado de derechos mineros para la obtención de rentas, sin que dicha política haya sido acompañada de políticas efectivas de asistencia técnica, monitoreo y fiscalización a este sector. A continuación presentamos un panorama de las acciones del Estado para regular la pequeña minería desde el 2002.

 

2002 – 2005 El Estado resuelve conflictos y cobra rentas

En el 2002 comenzó el primer proceso de formalización de la pequeña minería. De manera paralela se inicia el proceso de descentralización que transfería a los gobiernos regionales una serie de competencias, una de ellas vinculada con la regulación de la pequeña minería.

Entre el 2002 y el 2005, el proceso de formalización se dio en un escenario relativamente estable: el Gobierno Nacional y los gobiernos regionales tenían que resolver solo los casos de minería informal preexistentes al 2002. En el caso de Madre de Dios implicaba atender los conflictos entre mineros en proceso de formalización y comunidades nativas. El principal foco de actividad minera se concentraba en Huepetuhe, que para entonces representaba el 60% de las áreas de interés minero concesionadas en ese periodo.

Las acciones de apoyo del Estado a pequeños mineros en términos de capacitación o transferencia tecnológica fueron mínimos, limitándose a iniciar un proceso de formalización de aproximadamente 562 expedientes mineros, sin que dichas acciones fueran de la mano con la implementación de tareas de monitoreo y fiscalización a actividades de minería.

Para fines del 2005 el otorgamiento de concesiones mineras estaba todavía a cargo del Gobierno Nacional, que en el proceso se limitó a establecer una moratoria para el otorgamiento de derechos mineros sobre casi 425 mil hectáreas que tenían en conflicto a mineros informales y comunidades indígenas.

 

2006 – 2009 El Estado no sabe qué hacer con la minería informal

En el 2006 la minería aurífera empezó a expandirse hacia zonas en las que había tenido menor presencia. La expansión más importante se dio sobre la quebrada de Guacamayo. En solo tres años se deforestaron casi 7.000 hectáreas, avanzando desde el río Inambari en dirección a la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional Tambopata.

Las denuncias de reforestadores, campesinos, ONG’s y otros actores llevaron a que el Gobierno tratara de tomar medidas al respecto. En este período se dieron infructuosos esfuerzos por solucionar el problema. Por un lado las entidades nacionales y regionales encargadas de la regulación de la minería seguían promoviendo esta actividad, y por otro las autoridades encargadas de velar por el uso sostenible de recursos -en todos los niveles de gobierno- intentaban responder a las demandas de acción estatal para detener un tipo de minería que ya no tenía solo rasgos de informalidad, sino de criminalidad (invasiones organizadas de predios agrícolas y concesiones forestales, con el uso de violencia y extorsión).

El 2009 fue un año de transición fundamental en las políticas del Gobierno frente a la minería informal:

  • En enero el Gobierno nacional decidió hacer cambios a la Ley de Formalización para que los gobiernos regionales asuman mayores labores de fiscalización. Además se inició un proceso para hacer cambios en la definición de “pequeña minería”, que incluían sanciones más fuertes, como el decomiso y destrucción de maquinaria.
  • En marzo el Gobierno nacional prohibió por dos años el otorgamiento de nuevas concesiones mineras en toda la región de Madre de Dios.
  • Frente a las protestas de gremios mineros por las dos medidas previas, el Gobierno instaló una mesa de trabajo multisectorial. El tema ya no era manejado solo por el Ministerio de Energía y Minas, sino que intervenían otras instancias como el recién creado Ministerio del Ambiente y la Presidencia del Consejo de Ministros.

 

2010 – 2015 Políticas de legalización sin promoción diferenciada

Las denuncias de ingreso de mineros ilegales dentro de la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional Tambopata llevaron al Gobierno nacional a emitir el decreto de urgencia 012-2010. Entre sus principales medidas establecía la declaratoria de una zona de exclusión minera sobre la que no podía ejercerse ningún tipo de actividad minera de pequeña escala; la prohibición del desarrollo de minería en cauces y cuerpos de agua con dragas y equipos similares; y la creación de las figuras de minería ilegal e informal, con el desarrollo de disposiciones para llevar a cabo acciones de interdicción contra la minería ilegal.

En contraste con el periodo anterior, en esta etapa se acentuaron las acciones estatales desde el Poder Ejecutivo, con un rol menos relevante del Congreso de la República y aún más marginal del Poder Judicial. El saliente gobierno de García inició este proceso con la emisión del Decreto de Urgencia 012-2010 y el gobierno de Ollanta continuó y profundizó esta tendencia con el pedido de delegación de facultades para legislar en esta materia.

Del 2010 al 2015 el mayor peso del Ejecutivo para definir el marco de acción estatal frente a la minería informal e ilegal se tradujo en:

  1. La implementación de una política menos abierta a procesos de consulta con actores vinculados a este sector o afectados por estas medidas. Si la Ley de Formalización del 2002 había incorporado en su diseño a gremios de pequeños mineros formados en los principales puntos de extracción del Perú (Madre de Dios, Puno, Arequipa, La Libertad), desde el 2010 la ausencia de estos actores en los espacios oficiales de discusión de esta problemática se ha hecho cada vez más notoria.
  2. La creación de una estructura de coordinación interministerial para el tratamiento del problema. Hasta el 2005 las acciones de formalización de la pequeña minería habían estado en manos del Ministerio de Energía y Minas. Desde el 2006, según se complejizaba el problema de la minería informal/ilegal, se iniciaron esfuerzos de articulación interministerial con la PCM como articulador. Sin embargo no fue sino hasta mayo de l2013 (seis años después de que se iniciaran las primeras operaciones de minería en la quebrada Guacamayo) que dicho liderazgo se consolidó con la creación de la Oficina del Alto Comisionado en asuntos de formalización de la minería, interdicción de la minería ilegal y remediación ambiental, adjunta directamente a la PCM. Además, después de más de una década de dirigir las acciones de formalización de la pequeña minería a nivel nacional, recién en julio del 2013 se constituyó formalmente una Dirección Nacional de Formalización Minera, adscrita al Ministerio de Energía y Minas y encargada de “proponer y evaluar la política sobre formalización minera del Sector Minería, proponer y/o expedir la normatividad necesaria, así como promover la ejecución de actividades orientadas a la formalización de las actividades mineras” (DS 025-2013-EM).
  3. Menor participación de gobiernos regionales dentro de la estructura de coordinación interministerial, a pesar de que el proceso de descentralización les otorgaba a estos un rol central en el ordenamiento de la minería informal. Aun cuando los gobiernos regionales presentaban una serie de fallas, el acompañamiento desde el Ejecutivo a las acciones de los gobiernos regionales y la incorporación de estas instancias en los ámbitos de decisión más importantes sobre el tema eran vitales para monitorear la efectividad de las medidas propuestas, teniendo en cuenta que muchas de estas medidas debían ser implementadas por los propios gobiernos regionales.
  4. Un mayor énfasis en los ejes de legalización y fiscalización y monitoreo. Por un lado el proceso de formalización iniciado el 2002 fue rediseñado desde el 2012 con la emisión de una serie de decretos que hacían énfasis en los pasos y requisitos formales/legales para la formalización. Además se hicieron esfuerzos de simplificación administrativa (por ejemplo un sistema de ventanilla única) sin que haya medidas claras para abordar de manera paralela los ejes de asistencia técnica y reforma a las políticas de otorgamiento de derechos. Por otro lado, desde el Gobierno Central se reforzaron acciones de fiscalización y monitoreo orientadas tantos a actores de la cadena de valor (por ejemplo para el control de insumos) como a las instancias de gobierno regional encargadas de las labores de formalización. Estas medidas evidenciaban el viraje hacia una política de carácter más coercitivo que no incorporaba medidas paralelas de incentivos para actores que sí buscaban formalizarse. Esto se evidenciaba por ejemplo en la preponderancia de las acciones de interdicción contra la minería ilegal en la agenda de la oficina del Alto Comisionado, por lo menos hasta el 2014, aun cuando las acciones de formalización eran parte fundamental de sus responsabilidades de articulación intersectorial.

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BALANCE: POLÍTICA MINERA Y MARCAS SOBRE EL TERRITORIO

Las políticas de formalización iniciadas el 2002 han tenido efectos concretos sobre la ocupación del territorio de Madre de Dios. Un primer aspecto se vincula al grado de ocupación acelerada del espacio entre el 2006 y 2009 con la intervención activa del Estado a través del otorgamiento acelerado de concesiones mineras, tanto en zonas antiguas de minería (Huepetuhe) como en nuevas áreas (Guacamayo). Como se observa en el gráfico que viene a continuación, en dicho periodo el otorgamiento de concesiones mineras en Guacamayo superó al número de hectáreas otorgadas en zonas tradicionales de minería como Huepetuhe, incrementándose en un 330% en el periodo 2006-2009.

Este otorgamiento acelerado de concesiones mineras fue de la mano con la entrega en paralelo de concesiones de otro tipo, con dos consecuencias visibles: la generación desde el Estado de incentivos para la deforestación; y el incremento de conflictos entre usuarios de bosque cuya actividad era incompatible con aquellas de minería por el contexto ecológico en el que dicha actividad se realiza.

El avance acelerado de la minería desde el 2006, el incremento de la deforestación y la generación de conflictos entre distintos usuarios de bosque fueron el contexto a partir del cual el Estado se vio presionado a tomar una serie de medidas desde el 2010, centradas principalmente en un esquema de relanzamiento del proceso de legalización, con requisitos más estrictos y el endurecimiento de sanciones a infractores. Sin embargo a pesar de estos esfuerzos la deforestación por minería en el periodo 2010-2015 siguió en aumento.

 

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RECOMENDACIONES DE POLÍTICA

El proceso de formalización actual, lanzado oficialmente en el 2012, culminó en junio del 2016, con resultados limitados en términos del porcentaje de mineros formalizados, con un grado de legitimidad de la política bajo entre la población objetivo y con condiciones de conflictividad elevadas en regiones como Madre de Dios, que dificultan la tarea de los operadores políticos para atender las demandas de formalización en campo.

La próxima gestión gubernamental enfrenta este reto y deberá hacerse cargo de continuar y modificar las acciones de formalización de la pequeña minería y de combate a la minería ilegal que sean necesarias para atender las más de 60.000 solicitudes de formalización y detener el avance de la minería ilegal. En esta sección esbozamos algunas de las líneas de acción urgentes que deberían ser consideradas en este ámbito.

Dividimos estas recomendaciones en dos ámbitos: uno que atañe a acciones dentro del sector minero y otro que trasciende a dicho sector y se vincula al conjunto de acciones que se requieren para fortalecer las instituciones que definen el acceso y uso de recursos en un territorio, especialmente cuando este ofrece una mayor variedad de usos (forestales, mineros, agrícolas, de ecoturismo, etc.)

Recomendaciones para el sector

La evaluación del periodo de formalización 2002-2015 demuestra que la política de formalización de la pequeña minería tiene que trascender el enfoque de legalización y tender hacia una política sectorial definida, que establezca una línea de asistencia técnica-condicionada con metas claras (al estilo de los programas sociales de transferencia condicionada o de promoción industrial condicionada). Esto requiere de un proceso previo de caracterización de los sujetos de la política que el Estado peruano aún no ha iniciado.

requiere de un proceso previo de caracterización de los sujetos de la política que el Estado peruano aún no ha iniciado.

Como señala la Guía para Gobiernos en el Manejo de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, “la división de la minería artesanal y pequeña minería en subtipos es importante para los gobiernos porque esta categoría incluye una variedad de actividades de minería con diferentes riesgos, potenciales y características. Por tanto esa diferencia necesita ser tratada de manera diferenciada (…) Si un gobierno adopta un enfoque uniforme, su estrategia será diseñada para manejar solo un tipo de minería pero no otros” (Paget 2015, 56). Esta es una línea de recomendación que ya habíamos esbozado para la minería informal de Madre de Dios en el 2014, cuando ensayamos una tipología de actores mineros (Valencia 2014).

Requiere además de un proceso político de rediseño de la política más abierto al diálogo y a la coordinación entre niveles de gobierno que trascienda el enfoque de política top-down y de comando-control que ha prevalecido desde el 2010. Como señala Chaparro, “cualquiera que sea el eje principal de intervención pública en un programa de promoción y desarrollo de la pequeña minería requiere siempre de un enfoque integral tomando muy en serio aquellos aspectos que son de preocupación primordial de los propios mineros” (Chaparro 26, 2004).

Solo sobre esa base el Estado puede tener una política realista que use tanto las estrategias de un enfoque de asistencia social -por ejemplo cuando se trata de unidades de operación con poco capital, realizadas de manera estacional y con propósitos de supervivencia- como aquellas de estrategias de promoción vinculadas a unidades productivas más consolidadas y en condiciones de capitalizar mejor las acciones de promoción estatal. Lo que no puede haber son políticas ciegas de apoyo al sector de la pequeña minería que no diferencien realidades ni establezcan metas de logro y graduación.

El diseño de esta política sectorial debería estar liderado por la Dirección Nacional de Formalización de la Pequeña Minería, recién creado oficialmente el 2013 y adscrito al Ministerio de Energía y Minas. Esa ha sido por ejemplo la experiencia chilena con la Empresa Nacional de Minería, una entidad estatal que “corrige fallas de los mercados financieros y de asistencia técnica a través de instrumentos eficaces y que, por la vía de operaciones de procesamiento metalúrgico y actividades comerciales, permite alcanzar economías de escala e introducir los avances tecnológicos necesarios para asegurar el acceso competitivo de las PYMMI a los mercados globalizados” (ENAMI).

Recomendaciones transectoriales

La implementación de mejoras para el otorgamiento ordenado y coherente de derechos de uso y para el ejercicio de acciones de fiscalización y monitoreo desde el Estado depende de mejoras en los ámbitos de la gestión pública y de los recursos naturales. Ambos son aspectos cuyo desarrollo trasciende la acción de quienes coordinan y ejecutan las políticas de formalización.

Respecto del ámbito de la gestión pública, dos de los retos más importantes que enfrenta el proceso de formalización son consolidar el proceso de descentralización y fortalecer la gestión de carrera pública para que los gobiernos regionales cuenten con los recursos humanos y financieros más adecuados que les permita liderar un proceso de formalización de la pequeña minería más eficiente. Dos de los problemas más frecuentes enfrentados por la Dirección de Energía y Minas de Madre de Dios se refieren a la poca asignación de recursos para responder a la demanda administrativa de formalización y el alto grado de rotación de los funcionarios a cargo del proceso. En esas condiciones es poco lo que pueden hacer los funcionarios de los gobiernos regionales para implementar de manera efectiva los procesos de formalización.

Respecto de la gestión de los recursos naturales, se necesita avanzar en los procesos de ordenamiento territorial que permitan prevenir futuros conflictos por otorgamiento simultáneo y descoordinado de derechos para actividades incompatibles entre sí. En el caso de Madre de Dios se necesita recuperar la legitimidad de este proceso y avanzar en las siguientes etapas de ordenamiento territorial (meso y microzonificación) de manera que estas sean un insumo primordial en las decisiones estatales sobre resolución de controversias por superposición de derechos otorgados por el mismo Estado.

Tanto en el ámbito de la gestión pública como en el de la gestión de los recursos naturales, la transectorialidad es un requisito fundamental. Uno de los avances más importantes del proceso de formalización desde el 2010 es que se han ido generando espacios de articulación intersectorial que deberían servir de base para impulsar experiencias piloto de mejora de la gestión pública descentralizada para el proceso de formalización. Como señalábamos al principio, estos espacios deberían seguir siendo liderados por la oficina del Alto Comisionado y fortalecer su legitimidad, abriéndose a la participación organizada de los gobiernos regionales y representantes de asociaciones de pequeños mineros.

Bibliografía

  • OSORES, Fernando, Jesús Rojas, Carlos Manrique.
    2012. Minería informal e ilegal y contaminación con mercurio en Madre de Dios: Un problema de salud pública. Acta médica peruana [online]. 2012, vol.29, n.1 [citado 2016-01-15], pp. 38-42.
  • Disponible en:http://goo.gl/BPLGHq. ISSN 1728-5917
  • ALVAREZ-BERRÍOS, Nora; Mitchell Aide.
    2015. Global demand for gold is another threat for tropical forests. Environmental Research Letters. 10.
  • Producción
  • Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
  • Texto
  • Lenin Valencia
  • Edición de textos
  • Natalia Vidalon, Jimmy Carrillo
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